Estrategia de Competencias de la OCDE. Unidad I

REDISEÑAR LOS SISTEMAS DE COMPETENCIAS

UNIDAD I

Introducción

La velocidad a la que cambia el mundo hoy en día hace que sea necesario un alto grado de adaptabilidad en las personas para aprovechar las numerosas oportunidades que ofrece la vida y también sus innumerables desafíos. Entre los elementos importantes para desarrollar esa adaptabilidad está asegurarse de que las personas adquieran un conjunto de competencias adecuadas, que las usen de manera eficaz en el trabajo y en la sociedad, y que las actualicen constantemente a lo largo de la vida. Las megatendencias como la globalización, la digitalización y el cambio demográfico están teniendo un gran impacto en la forma de trabajar, socializar, obtener información, comprar y disfrutar del tiempo de ocio de las personas. Estas tendencias, a su vez, influyen cada vez más en las competencias que las personas necesitan para sortear esta complejidad, enfrentarse a la incertidumbre y adaptarse a un panorama muy cambiante. Los desafíos son reales y no se deben subestimar, pero se pueden hacer muchas cosas para influir en los resultados. Las personas capacitadas con las competencias adecuadas para el trabajo y para la vida convertirán esos desafíos en oportunidades y desempeñarán un papel activo en la configuración del futuro. En cambio, las personas que no se preparen correrán el riesgo de quedarse atrás y sentirse amenazadas. El equilibrio entre lo primero y lo segundo dependerá de la forma en que los gobiernos apliquen políticas adecuadas y determinará si los países van a progresar o tendrán dificultades.

Desde 2012, la OCDE se ha embarcado en una ambiciosa agenda para comprender los sistemas de competencias desde un enfoque del conjunto del Gobierno y para identificar las buenas prácticas con las que conseguir mejores resultados, especialmente en un mundo donde las necesidades competenciales están cambiando sustancialmente. Esto generó el desarrollo de la Estrategia de Competencias de la OCDE, que desde entonces ha adquirido un alcance nacional. Su enfoque intergubernamental y el reconocimiento de la función de otras partes interesadas fundamentales fueron diseñados para superar las limitaciones del trabajo en silos y para que esas políticas puedan armonizarse y coordinarse mejor a fin de garantizar un impacto positivo y sustancial. También ha implicado a las partes interesadas en el desarrollo y la aplicación de políticas, con el fin de aprender de su experiencia, generar una sensación de pertenencia y hacerlas responsables y conscientes del papel que desempeñan. El trabajo realizado en catorce países ha arrojado nuevas perspectivas y ha puesto al descubierto algunos obstáculos importantes para tener éxito, que deben ser superados al aplicar las políticas de competencias.

El trabajo adicional realizado por diferentes áreas de la OCDE también ha contribuido a este cúmulo de conocimiento, ya que ha identificado: las mejores prácticas internacionales que generan sistemas educativos equitativos y de alta calidad; cómo armonizar mejor la oferta y la demanda de competencias minimizando así los desequilibrios; el impacto que tienen las competencias en la empleabilidad y los ingresos; y la relación entre competencias y productividad, así como con el crecimiento económico sustentable e inclusivo.

En este punto, es el momento oportuno para actualizar la Estrategia de Competencias de la OCDE. Los principales cambios incluidos en la actualización son:

• Una nueva estrategia revisada para dar respuesta a las megatendencias que están teniendo (y tendrán) un impacto significativo en las competencias necesarias para tener una carrera exitosa y una vida satisfactoria. Es necesario un cambio de paradigma en las políticas de competencias para garantizar que las personas puedan estar capacitadas con competencias a mayor nivel y con nuevos conjuntos de competencias horizontales. Además, los sistemas educativos tradicionales, que concentran el aprendizaje en etapas concretas, deben evolucionar hacia modelos de aprendizaje a lo largo de la vida, de modo que las personas adultas puedan actualizar y perfeccionar sus competencias con el objetivo de adaptarse a un entorno cambiante, lo que requiere un rediseño de los sistemas de competencias.

• Un mayor énfasis en un enfoque del conjunto del Gobierno y enfoque del conjunto de la sociedad, basado en lo aprendido del trabajo a nivel nacional con muchos países, que nos ha permitido llegar a la conclusión de que el factor principal que limita el impacto de las políticas de competencias es el enfoque de los «silos». La complejidad de los sitemas de competencias requiere que las políticas de los diferentes sectores (educación, empleo, industria, economía, hacienda, etc.) estén bien armonizadas y los mecanismos de compensación, identificados, a fin de obtener la rentabilidad esperada. Un enfoque fragmentario corre el riesgo de tener poco impacto.

• La introducción de un nuevo componente en la estrategia: fortalecer la gobernanza de los sistemas de competencias. El desarrollo de los sistemas de aprendizaje a lo largo de la vida requiere la participación de muchos agentes, como diferentes ministerios, niveles de gobierno (central, regional, local) y partes interesadas (como empleadores, sindicatos y operadores privados). La gobernanza hace referencia a la forma de compartir y coordinar las responsabilidades entre todos los agentes necesarios, la forma en que contribuyen a una financiación eficaz, y al desarrollo de los sistemas de información que ayudan a identificar el papel de cada parte implicada, los recursos disponibles, las políticas que adpotar y su impacto.

La implicación de las megatendencias en las competencias

Digitalización

La digitalización está llevando a la automatización de trabajos y tareas que requieren competencias comunes y de baja cualificación. La mayor parte del debate se ha centrado en cuántos empleos y cuáles desaparecerán y en si esta pérdida de empleos será compensada con la creación de nuevos tipos de trabajos. Aunque las estimaciones iniciales planteaban que desaparecería casi la mitad de los trabajos existentes, los datos de la OCDE indican que alrededor de un 14 % de trabajos corre un alto riesgo de automatizarse por completo. Se ha prestado menos atención al hecho de que, aunque se mantengan esos empleos, muchas de las tareas que se realizan pueden automatizarse, lo que provoca una gran transformación de la naturaleza de esos trabajos. Estudios recientes realizados desde esta perspectiva han llegado a la conclusión de que, además de los trabajos que corren el riesgo de desaparecer debido a su automatización, aproximadamente el 34 % de los trabajos actuales cambiará significativamente, ya que muchas de las tareas que ahora realizan trabajadores pueden automatizarse. Esto implica que esos trabajos evolucionarán hacia tareas no rutinarias y que requieren un nivel alto de competencias, lo que obligará a los trabajadores a mejorar sus competencias para poder realizar las tareas más demandadas y evitar ser desplazados. La digitalización también conducirá a la aparición de nuevos tipos y formas de trabajos, que probablemente requerirán competencias de un nivel más alto. Por tanto, es poco probable que los trabajadores de sectores en declive o los que serán desplazados de sus trabajos encuentren un lugar seguro en estos nichos emergentes.

Globalización

La globalización ha provocado la aparición de cadenas de valor mundiales que permiten que las diferentes partes del proceso de producción se realicen en diferentes ubicaciones geográficas. La tendencia general en los países miembros de la OCDE es la deslocalización de las tareas comunes y que requieren competencias de nivel bajo, lo que genera una pérdida de puestos de trabajo en las economías desarrolladas y el correspondiente beneficio para los países emergentes y en vías de desarrollo. Este proceso ha llevado a una mayor convergencia entre las economías mundiales y a la disminución de la pobreza en los países con ingresos bajos y medios. Esto debería ser considerado como un resultado global positivo, pero deben abordarse los desafíos que supone para las economías de la OCDE, donde se pierden muchos puestos de trabajo.

Tendencias demográficas

Las tendencias demográficas de la mayoría de los países miembros de la OCDE son consecuencia del envejecimiento de la población. Si bien en la mayoría de países la tasa de empleo (proporción de población en edad de trabajar que tiene empleo) está creciendo, la tasa de dependencia (proporción entre la población de más de 65 años y la población en edad de trabajar –de los 16 a los 64 años–) también está aumentando. El hecho de tener una mayor longevidad y de gozar de mejor salud a edades mayores implica que los trabajadores de más edad pueden permanecer en el mercado laboral por más tiempo, siempre que cuenten con el apoyo y los incentivos adecuados. Entre esos incentivos se encuentra la necesidad de brindarles las oportunidades adecuadas para que actualicen y mejoren sus competencias. Las crecientes necesidades de las personas mayores también generan la expansión de sectores relacionados con la asistencia médica y social, que son difíciles de automatizar, dado que requieren de competencias sociales e interpersonales.

Migraciones

Los flujos migratorios están aumentando, más allá de la reciente crisis humanitaria de refugiados, y es probable que lo sigan haciendo en el futuro debido a los grandes desequilibrios demográficos y económicos entre países y regiones del mundo. El aumento de la movilidad ha generado la posibilidad de atraer talentos donde más se necesita; además, las personas migrantes pueden generar beneficios adicionales, ya que suelen emprender, innovar e introducir nuevas ideas y modelos de negocio. Sin embargo, esto requiere de políticas migratorias proactivas que atraigan a los migrantes, sobre todo en las zonas en las que hay menos. Además, es fundamental impulsar un proceso para la rápida integración de migrantes y refugiados, lo que supone proporcionarles, entre otras medidas, una capacitación lingüística, el reconocimiento de sus títulos y competencias y una integración ágil de los niños en el sistema educativo y de los adultos en el mercado laboral.

Desarrollar las competencias necesarias a lo largo de la vida: hacer que los sistemas de competencias funcionen eficazmente

Las principales consecuencias de las megatendencias en el cambio de las necesidades de competencias son una mayor demanda de una serie de competencias no rutinarias de alta cualificación y la necesidad de pasar de un sistema de educación que concentra el aprendizaje en etapas concretas y que termina a una edad temprana, cuando los estudiantes completan la educación secundaria o terciaria, a un sistema de aprendizaje a lo largo de la vida.

Estos son desafíos importantes, ya que capacitar a las personas con un mayor nivel de competencias implica mejorar la calidad de los sistemas de educación sin comprometer la equidad. Los nuevos conjuntos de competencias necesarias para progresar, tanto en el trabajo como en las sociedades modernas, consisten en competencias transversales, como la resolución de problemas complejos, el pensamiento crítico, el trabajo en equipo, la resiliencia y la adaptabilidad, por lo que son necesarios educadores altamente capacitados. En último término, el rediseño de los sistemas educativos tradicionales para su transformación en modelos de aprendizaje a lo largo de la vida requiere de un diseño coordinado de todas las etapas, empezando desde la primera infancia y pasando por la etapa escolar, la formación profesional, la universidad y la educación para adultos.

Convertir cada etapa de aprendizaje en la base para el éxito en la siguiente

El aprendizaje a lo largo de la vida, en su sentido más amplio, abarca todas las etapas, desde la educación y atención a la primera infancia hasta la educación para adultos. Un comienzo temprano puede tener un impacto duradero en la capacidad de aprendizaje. Una serie de datos cada vez mayor demuestra que los niños pueden adquirir competencias cognitivas y no cognitivas a edades tempranas, antes de comenzar la educación obligatoria. Es más, este desarrollo temprano es fundamental para mejorar sus capacidades de aprendizaje en el futuro, durante la educación formal y cuando se incorporen al mercado laboral. Los niños que han accedido a la educación y atención a la primera infancia (de cero a seis años) durante al menos dos años obtienen mejores resultados cuando tienen quince años, según los datos del Programa Internacional para la Evaluación de Alumnos (PISA). La mejora en los resultados de los estudiantes es especialmente grande entre los estudiantes desfavorecidos, ya que la educación y atención a la primera infancia parece ser un mecanismo compensatorio eficaz con respecto a las dificultades con las que inician su vida. Por tanto, es fundamental eliminar las barreras económicas y de otros tipos en la educación y atención a la primera infancia y garantizar su calidad.

El acceso universal a la educación obligatoria es crucial. Sin embargo, en algunos países, el abandono escolar temprano es una fuente importante de desigualdades, ya que los estudiantes que abandonan pronto el sistema de educación lo hacen con un bajo nivel de competencias y suelen encontrar grandes dificultades para participar en cualquier otra forma de aprendizaje o formación, por lo que a veces se enfrentan a largos periodos en el desempleo. Estos desafíos han aumentado en un entorno que exige un mayor nivel de competencias. Por tanto, es esencial aplicar medidas para identificar a estudiantes en riesgo de fracaso escolar, así como desarrollar medidas de apoyo e itinerarios flexibles.

La calidad de la educación obligatoria debe mejorar para capacitar a los estudiantes con nuevas competencias y de mayor nivel. Las comparativas internacionales de PISA muestran que existen mayores diferencias entre países en el nivel de desempeño de los estudiantes al final de la educación secundaria inferior, equivalentes a varios años de escolarización. Se pueden aprender buenas prácticas de los países que han mejorado en las dos dimensiones que definen a un sistema de educación de alto rendimiento: la calidad y la equidad. Es factible mejorar los resultados globales de los estudiantes y, al mismo tiempo, minimizar el efecto de factores que tienen un impacto negativo sistemático, como la situación socioeconómica, las discriminaciones de género, el estatus de migrante y las diferencias entre zonas. Por desgracia, los sistemas de educación que mejoran los resultados de los estudiantes de forma constante con el paso del tiempo no son la mayoría, pero sí que muestran el camino que seguir. Priorizan la calidad docente mediante una selección de los mejores candidatos, les ofrecen una formación de alto nivel y desarrollan estructuras de carrera con los incentivos adecuados y desarrollo profesional. Los docentes se convierten en aprendices a lo largo de la vida. Los sistemas educativos de éxito también establecen altos estándares para todo su alumnado, modernizando sus currículos y armonizándolos con evaluaciones que indican las competencias requeridas en diferentes etapas. Las poblaciones de estudiantes más diversas también necesitan una enseñanza más individualizada, lo que permite que los estudiantes alcancen sus metas mediante diferentes itinerarios. En último término, los estudiantes desfavorecidos obtienen un apoyo adicional desde las primeras etapas, cuando las medidas compensatorias son mucho más eficaces.

La dimensión de género merece especial atención. Parece que existe una tendencia constante por la cual los niños tienen mejores resultados en matemáticas y las niñas, en lectura, independientemente de la calidad del sistema de educación. Sin embargo, PISA 2015 demuestra que niños y niñas tienen un nivel de competencia similar en ciencias. Dicho esto, los datos de PISA indican que las niñas perciben que ellas no obtienen buenos resultados y que sufren mayores niveles de ansiedad, lo que parece estar relacionado con las bajas expectativas, tanto de los padres como de los docentes, en relación con su capacidad para conseguirlos. Ocurre lo mismo con las matemáticas, incluso entre las niñas con un alto desempeño. Las consecuencias de estas diferencias iniciales son significativas, ya que, aunque más mujeres que hombres completan la educación terciaria, pocas eligen carreras de ciencia, tecnología, ingeniería o matemáticas (CTIM) en la universidad (a excepción de las relacionadas con los cuidados, como Medicina) y, por tanto, están infrarrepresentadas en estos sectores económicos, que tienen más posibilidad de crecimiento en la era digital. Por ejemplo, solo el 20 % de los titulados en educación terciaria en ámbitos relacionados con las tecnologías de la información y la comunicación son mujeres. Por tanto, es fundamental abordar los estereotipos de género en los centros educativos para que las mujeres tengan éxito en la economía digital.

Tradicionalmente, los sistemas de educación y formación profesional (FP) estaban dirigidos a estudiantes con bajo rendimiento, con el fin de ayudarlos a adquirir las competencias necesarias para trabajar en sectores caracterizados por el desempeño de tareas manuales que requieren un nivel de competencias bajo. Esta concepción del papel de la FP es el reflejo de un pasado en el que las economías se basaban más en estos sectores y en el que la proporción de población con un nivel competencial bajo era mayor. Pero el mundo ha cambiado. La mayoría de los sectores han llevado a cabo (o están en proceso de hacerlo) una transición hacia un modelo de negocio diferente, más sensible a las necesidades de las economías modernas. Incluso los trabajadores de los sectores técnicos necesitan una serie de competencias más amplias y de mayor nivel. Los sistemas modernos de FP atraen a estudiantes con diferentes niveles de rendimiento y los capacitan con las competencias necesarias para conseguir empleos que requieren de un nivel de competencias medio o alto, en los que la formación continua es lo habitual. Los sistemas modernos de FP son flexibles y permiten que los estudiantes pasen de FP a ramas académicas (a veces con más de dos itinerarios). También permiten progresar hasta los niveles educativos más altos (incluida la universidad) y ponen más énfasis en el aprendizaje en el trabajo. Los fuertes vínculos entre los sistemas de FP y el mercado laboral les permiten mantenerse al día de los cambios que tienen lugar en los entornos laborales. Cuando están bien diseñados, los sistemas de FP pueden ofrecer un alto nivel de empleabilidad y dar acceso a trabajos de gran calidad, incluidos los de los sectores emergentes como la economía digital.

La respuesta más generalizada a la necesidad de capacitar a las personas con competencias de mayor nivel ha sido ampliar el acceso a la universidad. Esto representa una gran inversión de recursos y ha generado la creación de muchas universidades nuevas y la diversificación de los títulos. Los datos de la Encuesta sobre las Competencias de los Adultos (Survey of Adult Skills) (PIAAC) muestran que, en los países con sistemas educativos de alta calidad, la educación terciaria está asociada a un aumento considerable del nivel de competencias. En estos casos, la rentabilidad de los titulados universitarios sigue siendo alta, a pesar de la gran expansión. Sin embargo, en los países que han ampliado su acceso sin garantizar la alta calidad, la rentabilidad no siempre cumple las expectativas, ya que en estos casos la educación terciaria no implica una mejora sustancial de las competencias. Por tanto, es importante tener en cuenta que un mayor acceso no siempre implica una mejora sustancial del nivel de competencias y que el número de titulados de educación terciaria no es una forma adecuada de medir el nivel de competencia de una población. De hecho, PIAAC muestra que algunos titulados terciarios tienen bajos niveles competenciales. Los datos de PISA y de PIAAC sobre la magnitud de las diferencias de calidad entre los sistemas de educación revelan que el nivel educativo no es un buen indicador del nivel de competencias, ni tampoco el número de años de educación.

Por tanto, tanto para las personas como para las empresas, los títulos educativos se han vuelto menos fiables como garantía del nivel de competencias. Además, el dinamismo del mercado laboral requiere opciones más individualizadas, flexibles y granulares, en lugar de los títulos tradicionales. Esto ha llevado al desarrollo de nuevos tipos de formación, como los nanocursos o diferentes tipos de cursos en Internet (los MOOC: cursos en línea masivos y abiertos; los SOC: pequeños cursos en línea, o los SPOC: pequeños cursos restringidos en línea), que permiten más flexibilidad para que las personas adquieran las competencias en periodos más breves, dado que sus necesidades de mejora y actualización cambian con el paso del tiempo.

Implementar políticas que apoyen el aprendizaje para adultos

Dado que el entorno laboral y el social están cambiando a mucha velocidad, las personas adultas tienen la necesidad emergente de actualizar y mejorar sus competencias a lo largo de su vida. Se está produciendo un cambio de paradigma que requiere la transformación de los sistemas de educación tradicionales, que concentran el aprendizaje en etapas concretas, por modelos efectivos de aprendizaje a lo largo de la vida, en los que el aprendizaje para adultos es, quizás, la etapa que requiere un desarrollo de modelos radicalmente nuevos en la mayoría de países. Esos sistemas de educación tradicionales que concentran el aprendizaje en etapas concretas capacitan a las personas con competencias generales y especializadas durante la niñez y hasta el comienzo de la veintena, suficientes para conseguir un empleo de por vida o, al menos, empleos de por vida en el mismo sector. Los datos de PIAAC demuestran que, con este modelo, la adquisición de competencias aumentaba hasta el fin de la etapa educativa y, después, decrecía con el paso del tiempo debido a la obsolescencia. Hoy en día las personas se enfrentan a situaciones muy diferentes: es probable que tengan varios trabajos durante su vida laboral y que cambien de un sector a otro. Incluso durante el periodo en el que permanezcan en un mismo trabajo, la naturaleza de ese trabajo cambiará con rapidez. Todo esto genera la necesidad de que las personas actualicen y perfeccionen sus competencias durante toda la vida. Pero los gobiernos centrales no pueden ser los únicos en aplicar sistemas de aprendizaje a lo largo de la vida. En la elaboración de un nuevo modelo de aprendizaje a lo largo de la vida deberán participar muchos agentes, como empleadores, sindicatos, autoridades regionales y locales, proveedores privados y los propios particulares, que tendrán más responsabilidad en la toma de decisiones relacionadas con vías de aprendizaje complejas.

Este nuevo modelo, en el que las personas seguirán aprendiendo y formándose durante toda la vida a través de medios formales, no formales e informales, requiere una serie de políticas de apoyo:

• Los sistemas de evaluación de alta calidad y sistemas de anticipación son necesarios para garantizar que todos los agentes tienen la información necesaria para que las personas puedan desarrollar competencias muy demandadas.

• Son necesarios mecanismos para mejorar la cooperación entre cada persona, el empleador y los servicios de empleo, así como para formar a los proveedores para que adapten mejor los intereses, las aptitudes y las competencias de cada persona, por un lado, y las demandas del mercado laboral, por otro.

• Hacen falta mecanismos de financiación eficaces para aprovechar las contribuciones económicas de todos aquellos que se benefician de las inversiones en las competencias de las personas adultas. Es probable que los gobiernos no puedan pagar el coste total de la aplicación de los sistemas de aprendizaje para adultos, por lo que serán necesarias las contribuciones de gobiernos, empleadores y particulares, y el equilibrio óptimo dependerá de las necesidades y beneficios. Es fundamental poner en marcha los incentivos adecuados para empleadores y empleados, ya que supone proporcionar financiación específica para la formación en las competencias más escasas y para los grupos desfavorecidos.

• Los sistemas para reconocer y certificar las competencias son necesarios para incentivar a las personas adultas a seguir formándose durante la etapa adulta. Parece clara la necesidad de nuevos modelos de certificaciones que recojan las competencias actuales, pero está por determinar en qué medida (o cuándo) sustituirán a los títulos educativos tradicionales. Para las personas, esto puede suponer una mayor empleabilidad, el uso de las competencias y la satisfacción laboral. También puede funcionar como puente para reanudar el aprendizaje formal, al limitar el tiempo y el coste necesarios para obtener un título. Para los empleadores, comprender mejor las competencias de sus empleados puede suponer una mayor productividad y una menor rotación del personal. Para la sociedad en general, el reconocimiento de competencias puede mejorarla correspondencia de competencias en el mercado laboral, lo que lleva a un mejor crecimiento económico y a sociedades más resilientes e inclusivas.

• Los sistemas de orientación profesional eficaces son cada vez más importantes para ayudar a las personas a navegar por ecosistemas complejos en diferentes etapas de sus vidas. Los sistemas de aprendizaje a lo largo de la vida requerirán que las personas tomen muchas decisiones en diferentes momentos sobre las diferentes formas de aprendizaje y formación formal, no formal e informal necesarias para mantener el empleo, conseguir un ascenso o cambiar a un nuevo empleo. La oferta de aprendizaje para adultos es muy amplia, y estas decisiones tendrán gran impacto en la capacidad de las personas de superar los cambios.

Apoyar al profesorado para que se conviertan en aprendices a lo largo de la vida

Para enfrentarse a los desafíos antes mencionados, las personas también necesitan una nueva serie de competencias. Las encuestas de los empleadores muestran sistemáticamente que está aumentando con gran velocidad la demanda de competencias transversales, como la resolución de problemas complejos, el pensamiento crítico, el trabajo en equipo, la creatividad, la innovación, la resiliencia y la adaptabilidad. Sin embargo, los sistemas de educación tradicionales no suelen capacitar a las personas con estas competencias. Por tanto, es necesaria una importante transformación para que el profesorado cuente con el apoyo necesario para adquirir esas competencias y aprender a enseñarlas. Se trata de una tarea importante que requerirá nuevos modelos de formación docente y de desarrollo profesional. También implica el desarrollo de nuevos currículos que incluyan esas competencias de forma transversal, para que se enseñen en todas las materias y no como temas separados.

La carrera docente debe estar bien estructurada para que el profesorado pueda seguir diferentes vías según sus intereses. Además, el desarrollo profesional debe diseñarse de forma que el profesorado cuente con los incentivos y el tiempo para obtener la formación necesaria para convertirse en los impulsores de los sistemas de educación, que deberán adaptarse de forma rápida (pero constante) a las demandas cambiantes de la sociedad y del trabajo.

Financiar el aprendizaje para adultos

Dado que gran parte de la formación para adultos tiene lugar en el lugar de trabajo, es importante que los empleadores se impliquen en el diseño, la aplicación y la financiación de los sistemas de formación para adultos. Para que estos modelos tengan éxito, el balance de costes y beneficios debe ser positivo tanto para el empleador como para el empleado. En este sentido, las pequeñas y medianas empresas (PYME) se enfrentan a desafíos particulares, dado que los costes son altos (menos personal y recursos) y los beneficios, bajos (las tasas de retención son bajas cuando otras PYME no invierten en formación y se hacen con aquellos trabajadores que han sido formados por otras empresas). Por tanto, es necesario desarrollar políticas específicas, especialmente en los países en los que las PYME representan una gran proporción de las empresas.

Aprovechar las posibilidades de la tecnología como herramienta de aprendizaje

A menudo se sugiere que los desafíos generados por la revolución tecnológica pueden abordarse, al menos en parte, con herramientas digitales. Sin embargo, es sorprendente cómo los sistemas de educación se están quedando por detrás de muchos otros sectores en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para mejorar los resultados, dado que su función es preparar al estudiantado para un futuro digital. Quizás uno de los mayores errores haya sido asumir que introducir ordenadores portátiles y tabletas en el aula era una alternativa más rápida y económica que la abrumadora tarea de mejorar la calidad docente. Los datos de la OCDE demuestran que no es así: la mera presencia de dispositivos tecnológicos en el aula no es suficiente para mejorar el desempeño del alumnado. Sin embargo, la tecnología resulta muy prometedora cuando el profesorado está formado para utilizarla como forma de mejorar los entornos de aprendizaje, desarrollar una enseñanza más individualizada y ahorrar tiempo en tareas que pueden automatizarse, lo que permite centrarse en las nuevas tareas transversales que la tecnología no puede sustituir, como la creatividad, el pensamiento crítico y el trabajo en equipo. La tecnología en el aula nunca sustituirá al profesorado; al contrario, son necesarios docentes de alta calidad que puedan utilizarla para desarrollar métodos de enseñanza más sofisticados y capacitar al alumnado con una serie de competencias más amplia.

Las oportunidades que brinda la tecnología para conectar a las personas de todo el mundo han llevado a la creación de redes en las que el profesorado intercambia buenas prácticas (como vídeos de profesores en las aulas), materiales e ideas para mejorar los métodos de enseñanza. Estas comunidades globales de docentes se han convertido en una herramienta muy útil para que los profesores aprendan unos de otros e innoven.

La tecnología parece haber desempeñado un papel más relevante (y disruptivo) en la educación superior y en el aprendizaje para adultos. En muchos países, esas etapas de aprendizaje se han vuelto muy dinámicas gracias a nuevos modelos emergentes para adaptarse a las necesidades cambiantes de los adultos y también de las generaciones más jóvenes. Por tanto, se está desarrollando una variedad de cursos en Internet y cursos semipresenciales con el fin de ofrecer enfoques de menor duración, focalizados y granulares que parecen satisfacer mejor las necesidades de jóvenes y adultos tanto en la universidad como en la educación y formación profesional.

Usar las competencias de manera eficaz en el trabajo y en la sociedad: aprovechar al máximo el potencial de todas las personas

El grado en que las competencias se ponen a disposición y se utilizan en el trabajo y en la sociedad tiene implicaciones importantes para la rentabilidad que tanto personas particulares como países esperan conseguir a partir de las inversiones en competencias. Las intervenciones centradas en la oferta solo obtendrán los beneficios de productividad deseados si se acompañan con acciones simultáneas para fomentar la demanda y el uso efectivo de las competencias. De hecho, no aprovechar al máximo las competencias podría suponer un desperdicio de la inversión inicial en capital humano, la depreciación y la obsolescencia de las competencias no utilizadas y la posible pérdida de personas con un alto nivel de competencias, que podrían trasladarse a lugares donde el beneficio de las competencias sea mayor.

Diferentes datos comparativos muestran que los países que tienen un buen desempeño en el desarrollo de competencias suelen hacer un amplio uso de ellas en el trabajo y tener mercados laborales que funcionan bien, con altos niveles de empleo. Sin embargo, estas dos cuestiones no van necesariamente de la mano, pues algunos países tienen altos niveles competenciales, comparativamente, pero no parecen utilizarlos de manera eficaz en el trabajo, lo que genera una rápida obsolescencia de las competencias, mientras que otros hacen un uso mucho mejor de un conjunto de competencias más limitado.

Aprovechar al máximo las competencias de todo el mundo

Combinar la calidad de los sistemas de educación y formación con el grado en que las competencias adquiridas se utilizan y desarrollan en el trabajo determina el nivel de competencias de una población. PIAAC muestra que en los países varía en gran medida el nivel medio de competencias y cómo se distribuyen entre los diferentes grupos. Algunos países tienen un nivel similar de competencias entre las generaciones jóvenes y las mayores debido a la falta de progreso en los últimos cuarenta o cincuenta años. Sin embargo, en la mayoría de países hay grandes diferencias entre edades: la juventud tiene niveles competenciales mucho más altos que las generaciones mayores, ya sea porque la expansión a niveles educativos superiores es más reciente o porque la calidad de los sistemas de educación ha mejorado mucho con el paso del tiempo. Por tanto, la tendencia más extendida es que las generaciones mayores tengan niveles más bajos de competencias.

En la mayoría de países que participan en PIAAC, el grupo de adultos con un bajo nivel de competencias es mucho mayor de lo esperado, lo que implica que es necesario desarrollar políticas para ellos. Dado que los grupos con niveles competenciales bajos son bastante diversos (por ejemplo, personas que no terminaron sus estudios, desempleadas de larga duración, generaciones mayores), son necesarias intervenciones diferentes y bien definidas. Sin embargo, los datos de PIAAC muestran que solo el 41 % de los adultos encuestados participa en programas formales o no formales de aprendizaje para adultos. Una de las principales preocupaciones es el hecho de que los adultos que más formación y aprendizaje necesitan son los que menos suelen demandarla y beneficiarse de ella. Esto incluye a adultos con bajos niveles competenciales en trabajos con más posibilidades de automatizarse, así como los desempleados de larga duración y, en general, los trabajadores de las PYME. Para algunos, el principal obstáculo es la falta de motivación, ya sea porque no son conscientes de su nivel competencial actual o porque no ven el beneficio. Para otros, la oferta de oportunidades de formación es más reducida, ya sea por la capacidad limitada de los empleadores para financiarla o para gestionar la ausencia de trabajadores o por la falta de incentivos para que el empleador invierta en el capital humano del trabajador (a menudo, con un nivel de competencias bajo). Por tanto, es crucial que se pongan en práctica políticas para que las personas comprendan el valor del aprendizaje y la formación. Por el contrario, los adultos con un nivel competencial mayor aprovechan más la amplia gama de oportunidades que tienen (formación en el trabajo, cursos en Internet, etc.) para actualizarse constantemente. Estas tendencias podrían generar una brecha cada vez mayor entre las personas con un nivel competencial alto y las personas con un nivel competencial bajo, a medida que se expande el desarrollo de nuevas herramientas para la actualización de competencias. Por tanto, garantizar una amplia participación en el aprendizaje para adultos debe ser prioritario en las agendas de los gobiernos, empleadores y agentes sociales. Esto requiere el diseño de incentivos para empleadores, el desarrollo de mecanismos que permitan la transferencia de los derechos de formación entre empleadores y el aumento de la motivación.

La mayoría de los países miembros de la OCDE se han recuperado de la reciente crisis económica, pero han quedado algunas secuelas. En los países con grandes reservas de adultos con un nivel de competencias bajo, que solían trabajar en sectores en declive, el desempleo sigue siendo alto. En concreto, el desempleo juvenil y el desempleo de larga duración parecen difíciles de superar en contextos en los que hay altos niveles de abandono escolar y jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación (ninis) y donde las personas sin empleo experimentan una merma de competencias y una pérdida de motivación con el paso del tiempo.

En la mayoría de países, los gobiernos son los responsables de formar a las personas desempleadas, pero cuando se siguen los modelos de formación tradicionales, muchas veces se ofrecen cursos que no están bien adecuados a las necesidades del mercado laboral y que no suponen una actualización de las competencias. Por otro lado, los sistemas eficaces emplean una cantidad considerable de fondos para evaluar las competencias actuales, capacitar a las personas con las competencias demandadas en el mercado laboral y proporcionar una orientación profesional adecuada mediante la incorporación de una enorme cantidad de información sobre perspectivas laborales y la formación necesaria para certificarse para esos trabajos. Por tanto, es necesario quelas personas que pierden sus empleos dispongan de redes de seguridad vinculadas a estrategias de activación para permitirles su reincorporación al mercado laboral antes de que sus competencias empeoren.

Además, los servicios de intervención temprana parecen ser bastante efectivos, ya que inician servicios de nueva búsqueda de empleo en sectores en declive antes de que las personas pierdan sus empleos. Sin embargo, no se utilizan tanto como sería deseable y, a menudo, se limitan a trabajadores afectados por despidos masivos. Se deben desarrollar políticas que ayuden a los trabajadores a pasar de sectores, industrias y zonas en declive a otros en las que hay oportunidades. Esto evitará que gran parte de la población se quede sin empleo durante largos periodos de tiempo y contribuirá a un crecimiento económico inclusivo y a un rápido progreso tecnológico.

Por último, las prestaciones por desempleo todavía se basan en la noción de una relación entre empleador y empleado. Sin embargo, es necesario diseñar nuevos modelos que se adapten al nuevo mundo laboral. Las personas con modelos de empleo atípicos, como los trabajadores por cuenta propia o los trabajadores temporales o a tiempo parcial, son especialmente vulnerables, dada la escasez de redes de seguridad para ellas. Esto puede requerir un cambio de paradigma fundamental, donde los derechos se vinculen con las personas en lugar de con los empleos y donde se puedan transferir de un empleo a otro.

Aprovechar al máximo las competencias de los migrantes

Dado el gran flujo de personas migrantes en muchos países miembros de la OCDE y dadas sus circunstancias específicas, este grupo requiere esfuerzos específicos para fomentar una integración efectiva. En la actualidad, las personas migrantes representan uno de cada diez habitantes de los países de la OCDE, y constituyen entre una cuarta parte y la mitad de las incorporaciones al mundo laboral. Algunos países han desarrollado políticas específicas para atraer a migrantes con competencias relevantes con el objetivo de abordar el déficit de competencias en algunos sectores económicos; políticas selectivas que han fortalecido las economías. En los casos en los que los migrantes huyen de zonas en conflicto o buscan mejores perspectivas económicas, los países deben poner en práctica mecanismos para evaluar su nivel de competencias con el fin de identificar posibles perspectivas de empleo y, al mismo tiempo, ofrecer capacitación lingüística. En general, tanto las personas migrantes como las nativas, ambas con pocos estudios, tienen tasas de empleo comparables. En cambio, la tasa de empleo de las personas migrantes con un alto nivel de educación suele ser inferior a la de sus homólogos nativos. Uno de los motivos es que los empleadores tienen poco conocimiento del nivel real de competencias asociadas a las titulaciones extranjeras. Por tanto, la formación debe tener en cuenta las necesidades competenciales individuales y estar orientada a la integración en el mercado laboral.

Activar las competencias para construir sociedades más inclusivas y cohesionadas

El nivel de competencias de las personas adultas suele asociarse con el nivel de cohesión social. Las personas adultas con mayor nivel de competencias también tienen un mayor nivel de confianza en los demás, en las instituciones y en los gobiernos, consideran que gozan de mejor salud y sienten que participan activamente en la sociedad. Este sentido de cohesión social será más relevante a medida que aumente la complejidad de nuestras sociedades, los problemas sobre los que se deben tomar decisiones sean más difíciles de entender y sea necesaria una perspectiva global. Al mismo tiempo, la tecnología ha generado un crecimiento exponencial de las fuentes de información, por lo que poder diferenciar entre diferentes fuentes y contenidos y asimilar grandes cantidades de información se ha vuelto más importante que nunca. Las personas con un nivel de competencias alto estarán más motivadas y podrán afrontar esta complejidad, mientras que las demás buscarán entornos favorables en los que solo participen personas afines, o simplemente ignorarán los problemas que están en juego, con la sensación de que nada de lo que digan o hagan marcará alguna diferencia. La pérdida de confianza en los gobiernos y el hecho de que muchos sectores de la población son cada vez menos activos como ciudadanos son una amenaza importante para el funcionamiento efectivo de las sociedades democráticas.

Hacer un uso intensivo de las competencias en el trabajo

Motivar y apoyar a las personas para que trasladen sus competencias al mercado laboral no es más que el primer paso para garantizar que esas competencias se utilizan de forma plena y efectiva. El desarrollo de lugares de trabajo con competencias intensivas es muy importante para garantizar una gran rentabilidad de las inversiones en el desarrollo de competencias. Los gobiernos pueden apoyar a las empresas sensibilizando sobre los beneficios de unas mejores prácticas de organización y gestión que contribuyan a un mejor uso de las competencias, como el trabajo en equipo, la jerarquización de tareas, la orientación, la rotación laboral, la aplicación de nuevos conocimientos, el pago de incentivos y los horarios laborales flexibles. Los gobiernos también pueden difundir buenas prácticas, desarrollar herramientas de diagnóstico para ayudar a identificar el margen de mejora de las empresas, promover la transferencia de conocimiento y ofrecer programas de desarrollo de capacidades de gestión. Las intervenciones deben estar dirigidas, principalmente, a las PYME, que se enfrentan a limitaciones presupuestarias en la aplicación de nuevas prácticas de gestión y organización.

Alinear las competencias con las necesidades de la economía y la sociedad

En un contexto cambiante, es más probable que surjan desajustes entre el conjunto de competencias de los trabajadores y las demandadas por el mercado laboral. De hecho, en la mayoría de países, los empleadores afirman que no consiguen encontrar a personas con las competencias que necesitan. Existen varias formas de medir los desajustes, con diferentes implicaciones. El tipo de desajuste predominante es el del campo de especialización (alrededor de un 40 %), es decir, personas que trabajan en un campo de estudio diferente al de su formación. Esto demuestra con claridad que las personas toman decisiones que no siempre se adecúan bien a las necesidades del mercado laboral. Contar con más información sobre los índices de empleabilidad, el rango de salarios y los sectores con mayor demanda podría contribuir a reequilibrar la oferta y la demanda de competencias. El segundo desajuste es el de la cualificación: alrededor del 20 % de la población activa tiene más cualificación de la que requiere su trabajo. Sin embargo, el nivel de desajuste de competencias es mucho más bajo, lo que sugiere que, en muchos casos, las personas con esas titulaciones no tienen el nivel de competencias que cabría esperar y que los empleadores están encontrando formas de encajar a las personas con las competencias necesarias para los trabajos. A pesar de la menor magnitud de los desajustes de competencias, se trata de un problema que debe ser abordado, ya que genera desventajas salariales para las personas y costes de productividad para la economía.

Alinear las políticas de competencias con las políticas industriales y de innovación

Es probable que la digitalización y la globalización generen distorsiones aún mayores, ya que los trabajos y tareas se están automatizando o deslocalizando. Por tanto, las personas que ocupan esos trabajos corren el riesgo de ser sustituidas o quedarse sin empleo. En consecuencia, existe una tendencia generalizada a la polarización de los empleos, dado que la demanda de trabajos que requieren un alto nivel de competencias está aumentando, la de trabajos que requieren un nivel competencial medio está en declive y la de trabajos que requieren un nivel de competencias bajo se mantiene más o menos estable. Las personas que adquieran las competencias necesarias para adaptarse a estos cambios tendrán trabajos más creativos y gratificantes, en los que la automatización se considera un aliado en lugar de una amenaza. Los trabajadores contarán con robots para llevar a cabo las tareas rutinarias y acumular cantidades masivas de información, mientras que los trabajadores serán responsables de la toma de decisiones en niveles superiores. Estas megatendencias también permiten que las personas de todo el mundo trasladen sus ideas al mercado laboral con más facilidad, lo que aumenta las oportunidades de emprendimiento. Las tecnologías digitales también han permitido el auge de la economía de plataforma.

En este entorno tan cambiante, las políticas de competencias deben estar bien armonizadas con las políticas industriales y de innovación, de modo que los empleadores puedan tener acceso a las competencias que necesitan para hacer que sus empresas avancen hacia actividades de más valor añadido y de innovación intensiva. Las políticas industriales y de innovación también pueden diseñarse para fomentar el desarrollo de competencias a través de la formación y la transferencia de conocimiento. La innovación requiere de competencias CTIM, sociales y empresariales. Invertir en investigación y desarrollo (I+D) ayuda a desarrollar el conocimiento y las competencias, incentiva la innovación y mejora la capacidad de una empresa para adquirir y explotar la base de conocimiento disponible. Por otro lado, cuando las políticas de competencias no están armonizadas con las políticas industriales y de innovación, los países y regiones pueden quedar atrapados en «equilibrios de competencias bajas». Estos se caracterizan por una población activa conformada por adultos con baja cualificación y con pocos incentivos para actualizar sus competencias, dado que son conscientes de que sería difícil encontrar trabajos que premien sus esfuerzos, y por empleadores que no pueden avanzar hacia actividades de más valor añadido debido al bajo nivel competencial de la población activa. Los equilibrios de competencias bajas dificultan el crecimiento y desarrollo económicos y hacen que las economías sean vulnerables a las crisis económicas y tecnológicas, como las relacionadas con las cadenas de valor mundiales o la transformación digital.

Fortalecer la gobernanza de los sistemas de competencias: hacer frente al aumento de complejidad

En todo el espectro de los sectores de políticas, las políticas dirigidas a mejorar los resultados en materia de competencias (políticas de competencias) son un notorio ejemplo de complejidad. El éxito de las políticas para mejorar el desarrollo y uso de las competencias depende, generalmente, de la respuesta y acciones de una amplia variedad de agentes, como gobiernos, estudiantes, profesorado, trabajadores, empleadores, sindicatos, etc. En muchos sentidos, el ámbito de las políticas de competencias es radicalmente diferente a otros ámbitos de políticas. Cuentan con un amplio apoyo, dada su relevancia para mejorar los resultados de las personas en el mercado laboral y su bienestar y debido al papel central que desempeñan en el fomento del desarrollo económico y el crecimiento inclusivo de los países. Sin embargo, son mucho más complejas que muchas otras políticas, ya que se encuentran a medio camino entre la educación, el mercado laboral, la industria y otros ámbitos. Por tanto, también generan conflictos de intereses entre partes interesadas influyentes y la necesidad de coordinar y armonizar las políticas de diferentes sectores.

La complejidad de aplicar reformas aumenta cuando las políticas implican a una amplia variedad de agentes y entidades (como los diferentes niveles de gobierno y las partes interesadas) y trascienden a múltiples sectores de políticas. Al diseñar y aplicar políticas intersectoriales, los gobiernos se suelen enfrentar a grandes desafíos políticos y técnicos como, entre otros, la necesidad de coordinar los diferentes niveles de gobierno, de contar con las partes interesadas y de definir la información y los aspectos económicos de la reforma. Además, las reformas intersectoriales suelen estar asociadas a mecanismos de compensación redistributiva muy complejos, ya que a menudo implican la asignación y redistribución de recursos entre los sectores y los niveles de gobierno.

Los actuales esfuerzos para impulsar reformas que aborden el sistema de competencias suelen darse en el contexto de procesos de descentralización, que delegan la administración y, en parte, la financiación de los servicios sociales, lo que implica que se diseñarán y ofrecerán más políticas y servicios con o por parte de las autoridades subcentrales, los agentes sociales y otras partes interesadas, cuyas acciones no siempre están bajo el control de las autoridades centrales. En consecuencia, es todo un desafío diseñar sistemas de gobernanza que puedan garantizar un enfoque de dirección coordinada y establecer prioridades, al mismo tiempo que ser sensibles a las necesidades regionales y sectoriales.

De hecho, los once informes de diagnóstico de la Estrategia de Competencias de la OCDE realizados hasta la fecha demuestran que las dificultades inherentes a la coordinación y adecuación de los diferentes agentes y sectores de políticas se encuentran entre los principales desafíos que impiden una aplicación de las políticas de competencias. Muchos de los desafíos actuales relacionados con las competencias proceden de mecanismos de gobernanza deficientes entre ámbitos de políticas, niveles de gobierno y otras partes interesadas, así como de una información inadecuada sobre competencias y resultados de aprendizaje y de mecanismos de financiación ineficientes. Las estructuras y órganos de gobierno suelen estar diseñados para promover políticas sectoriales específicas y no coordinan acciones entre sectores.

Promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno

Las políticas relacionadas con las competencias rara vez son responsabilidad exclusiva de un ministerio o de un único nivel de gobierno. Un mayor nivel de coordinación, cooperación y colaboración tienen la capacidad de mejorar los resultados en materia de competencias. La coordinación de diferentes áreas de políticas se ve favorecida cuando existe una convicción compartida de que las competencias son una prioridad nacional. Los gobiernos deberían fomentar la coordinación entre las autoridades centrales y las subnacionales. Un buen comienzo consiste en hacer una relación de todas las políticas y los agentes institucionales que afectan al desarrollo y al uso de competencias. Los esfuerzos de coordinación deben recibir un apoyo de las instituciones adecuadas, que pueden ser de muy diverso tipo. Sin embargo, es importante que adopten una «perspectiva de ciclo vital» y que establezcan mecanismos eficaces de supervisión y de evaluación para valorar el funcionamiento de los sistemas de competencias.

En muchos países, el desarrollo de un enfoque del conjunto del Gobierno de las políticas de competencias se ve obstaculizado por la complejidad de los mecanismos de gobernanza de varios niveles, que distribuyen la responsabilidad de formular las políticas de manera desigual entre los diferentes sectores de políticas. Por ejemplo, en muchos países, la autoridad responsable de las políticas educativas se delega en los gobiernos subnacionales o se reparte entre el gobierno central y los gobiernos regionales. En cambio, las políticas relacionadas con el mercado laboral y el aprendizaje a lo largo de la vida suelen ser responsabilidad de organismos federales/centrales con el fin de garantizar unos estándares conjuntos en los mercados laborales nacionales; aunque, en otros países, los gobiernos locales son muy importantes en la administración y la financiación de esas políticas. En cualquier caso, a menudo, la responsabilidad de formular las políticas en lo que se refiere a los diferentes elementos de un conjunto amplio de políticas de competencias se distribuye de manera desigual entre los distintos niveles de gobierno, lo que hace que la coordinación entre esos niveles sea un auténtico desafío para los responsables políticos. Independientemente del modelo vigente en los diferentes países y de cómo se definen las responsabilidades entre los niveles de gobernanza, los mecanismos más efectivos para evitar las crecientes disparidades entre las regiones pasan por que el gobierno central sea el responsable de definir los estándares comunes de los niveles de competencias adecuados para cada nivel educativo y de preparar modelos de formación para todas las regiones, así como por que evalúe la eficiencia de los diferentes agentes y políticas.

Involucrar a las partes interesadas en el ciclo de formulación de políticas

La necesidad de implicar a las partes interesadas surge de la complejidad y la multiplicidad de medidas de política que deben ponerse en marcha para mejorar el desarrollo y el uso del capital humano de un país. Los responsables de tomar las decisiones de políticas más complejas necesitan la experiencia y los conocimientos especializados de las partes interesadas de cuyo acervo también se benefician; además, la implicación de las partes interesadas también incrementa la legitimidad de esa toma de decisiones. Un primer paso para implicarlas consiste en determinar cuáles son todos los agentes que intervienen en el sistema de competencias y aclarar cómo y en qué medida interactúan entre ellos. Es muy importante que la colaboración dé lugar a un resultado tangible en la práctica, y las partes interesadas deben tener oportunidades de influir en la política de competencias. Sin embargo, es fundamental que su implicación en la toma de decisiones no se traduzca en un «apoderamiento» de las instituciones públicas por parte de intereses privados.

La gobernanza eficaz y políticamente legítima de los sistemas de competencias requiere que los responsables políticos colaboren con las partes interesadas en este ámbito. El desafío es identificar a los agentes relevantes al tiempo que se equilibran las posibles asimetrías entre los intereses particulares, altamente organizados, y los intereses colectivos, que suelen estar menos organizados y más difusos. La colaboración de las partes interesadas debe ir más allá de los típicos organismos tripartitos presentes en muchos países, que representan los intereses comerciales, laborales y estatales. En el contexto del aprendizaje a lo largo de la vida, el éxito de las políticas de competencias está cada vez más influenciado por una mayor cantidad de partes interesadas, que representan a sectores emergentes de la economía, como las nuevas empresas tecnológicas y los proveedores de formación, así como a nuevos tipos de trabajadores (por ejemplo, los trabajadores por cuenta propia o las personas con trabajos atípicos), muchos de los cuales no están necesariamente bien representados por las instituciones o por las entidades tradicionales. A la hora de desarrollar una estrategia de competencias incluyente, es importante apelar tanto a las asociaciones tradicionales consolidadas en la economía como a las que representan a los intereses emergentes.

Más en concreto, el enfoque del conjunto del Gobierno tiene como objetivo seguir una agenda de políticas de competencias a largo plazo, estableciendo instituciones sólidas que controlen y evalúen la aplicación y los resultados de las reformas de políticas, buscando la participación directa de las partes interesadas para compartir la titularidad (o la carga) de la reforma de políticas dentro de un marco en el que el sector público siga siendo responsable de la calidad y la accesibilidad de los servicios, y, por último, corrigiendo las asimetrías entre ganadores y perdedores de los procesos de reforma. El último punto, relativo a las implicaciones redistributivas de la reforma de políticas, puede convertirse muchas veces en un importante obstáculo en el diseño y la aplicación de las reformas de políticas; por tanto, para evitar la paralización del proceso de aplicación en las últimas etapas es fundamental implicar a las partes interesadas durante las primeras etapas del proceso de toma de decisiones.

Además, la cooperación se puede lograr de maneras más formales, como mediante la creación de instituciones o consejos específicos que garanticen la continuidad del diálogo entre las principales partes interesadas. A la hora de diseñar las instituciones y los foros deliberativos, es importante prestar atención al dilema que puede plantear entre el número de partes interesadas con respecto a la efectividad de la toma de decisiones. Si el número de interesados y agentes de negociación es demasiado grande, el proceso deliberativo corre el riesgo de volverse demasiado engorroso, lo que podría llevar, efectivamente, a una implicación de las partes interesadas bastante superficial e ineficaz. Los agentes gubernamentales pueden prevenir esta situación fomentando que las partes interesadas se organicen antes de participar en el proceso de deliberación, esto es, nombrando a portavoces de un sector o un grupo de interesados. Sin embargo, el peligro asociado a esta situación es que, si el número de partes interesadas desciende demasiado, podría generar preocupaciones sobre la amplitud del grupo o sobre esas partes interesadas. No existe una solución sencilla para este dilema, ya que los países difieren ampliamente en cuanto al número y al tipo de agentes sociales interesados. Sin embargo, los gobiernos deben ser conscientes de los desafíos relacionados con la organización y la implicación de los agentes sociales en la formulación de políticas públicas.

El gobierno también puede ser proactivo y participar en foros ya existentes, creados y administrados por organizaciones o entidades interesadas. Además de promover el diálogo sobre las políticas de competencias, esta metodología tiene la ventaja de demostrar a las partes implicadas que sus perspectivas son importantes para el gobierno. No solo se trata de que los gobiernos involucren a las partes interesadas, sino también de que los propios gobiernos garanticen que están dispuestos a implicarse. Además, este enfoque proactivo puede ser importante cuando las partes interesadas presentan particulares deficiencias o están marginadas debido a su falta de organización o de capacidades fiscales o administrativas (incluida la falta de representación organizada), lo que afecta negativamente a su capacidad para participar en las políticas y en los diálogos.

Por último, algunas reformas de competencias pueden mejorar el bienestar de algunos grupos interesados y, al mismo tiempo, afectar negativamente a otros. Aunque el proceso de participación de las partes interesadas podría y debería esforzarse por encontrar soluciones consensuadas para los problemas relacionados con las políticas, puede haber casos en los que las soluciones obligan a hacer concesiones difíciles. Los agentes gubernamentales no pueden mantenerse al margen de estos conflictos políticos, sino que deben seguir siendo un árbitro neutral en la medida de lo posible para garantizar que las partes interesadas, en general, mantengan su compromiso con el esfuerzo colectivo. El incremento de las contribuciones que realiza la investigación empírica y de su implicación en el proceso puede ayudar a apaciguar los posibles conflictos de intereses, ya que una elaboración de políticas con base empírica puede contribuir a establecer las bases de una objetividad compartida y reconocida por todas las partes interesadas.

Crear sistemas de información integrados

A medida que los sistemas de competencias evolucionan y se vuelven más complejos, la gestión de datos y de información se convierte en una cuestión clave de política. Los sistemas de información eficaces son necesarios para recopilar y gestionar los datos y la información que los gobiernos y las partes interesadas producen, analizan y difunden, con el fin de garantizar que los responsables políticos, las empresas, los particulares y otros agentes tengan acceso a una información rigurosa, oportuna, minuciosa y personalizada.

Entre esos datos e información relevante se incluye la medición de los niveles de competencias
actuales de las personas, la identificación de las competencias demandadas por el mercado laboral
y la previsión de las competencias que serán necesarias en el futuro, así como la información sobre
oportunidades de aprendizaje y formación y su eficacia.

Los responsables políticos deberían utilizar esos datos para evaluar el impacto de las políticas que aplican, de modo que puedan comprobar si los programas de formación están aumentando el nivel de competencias de las personas y mejorando la empleabilidad. Una evaluación rigurosa sobre el exceso o la falta de oferta de competencias también puede ayudar a los responsables políticos a desarrollar iniciativas para lograr una mejor correspondencia entre la oferta y la demanda, mediante el establecimiento de incentivos para la inversión en competencias en esas áreas o de incentivos para que las personas adquieran competencias deficitarias.

Una buena orientación profesional debería basarse en datos firmes respecto a los resultados de diferentes opciones (por ejemplo, universidad y formación profesional), instituciones y campos de estudio, en lo que se refiere a la empleabilidad y los ingresos. De forma similar, las instituciones de aprendizaje y formación pueden hacer buen uso de los datos sobre las tendencias cambiantes en relación con la demanda de competencias, con el fin de adecuar mejor sus programas y su oferta formativa.

Sin embargo, existen grandes desafíos que hay que superar. En primer lugar, los problemas de privacidad pueden poner límites al tipo de información que se puede recopilar o difundir; en segundo lugar, existe una gran cantidad de fuentes de información que hay que integrar; y, en tercer lugar, hay una multitud de usuarios finales con diferentes necesidades que, por lo tanto, pueden necesitar acceder a diferentes secciones de información o a diferentes niveles de agregación.

Armonizar y coordinar los mecanismos de financiación

La gobernanza y la financiación están inevitablemente interrelacionadas. Los esfuerzos dirigidos a aumentar la eficiencia de los gastos en competencias tienen que ir acompañados de una sólida capacidad institucional. Los mecanismos de financiación deben basarse en una participación en la financiación de los gastos que sea más flexible y que facilite la integración de diversas fuentes. Los fondos públicos deben distribuirse con cautela para promover mejores resultados de políticas y para garantizar a todo el mundo el acceso equitativo a las oportunidades de desarrollo de competencias. Un primer paso para priorizar las inversiones y los gastos en competencias consiste en evaluar las diferencias de financiación en los sistemas. Las estrategias de inversión deben definirse de acuerdo con las prioridades estratégicas de gobierno a medio plazo. Hay que asignar los recursos de tal forma que las responsabilidades y los mecanismos de rendición de cuentas reciban la correspondiente financiación, a fin de que los responsables tengan la capacidad y la financiación necesarias para prestar el nivel de servicio deseado.

Los principales desafíos asociados al establecimiento de mecanismos de financiación son:

• Diversificar las fuentes de financiación. Promover el desarrollo y el uso de las competencias, especialmente en el contexto del aprendizaje a lo largo de la vida, es costoso y puede requerir que los costes y los beneficios de las inversiones en competencias se repartan de forma más equitativa entre los gobiernos, los ciudadanos y el sector privado, con diferencias específicas para cada país sobre cómo lograr ese equilibrio. En un contexto de creciente presión sobre los presupuestos estatales, los mecanismos de financiación se basarán cada vez más en arreglos de participación en la financiación de los gastos que faciliten la integración con los recursos procedentes de los hogares y de los empleadores, por un lado, y los presupuestos públicos tanto a nivel central como subcentral, por otro. Las inversiones en capital humano generan beneficios tanto públicos (sociales) como privados (que se concretan en salarios más altos o un aumento de la productividad); por tanto, el reparto en la financiación de los gastos entre agentes públicos y privados en cierta manera se justifica, aunque en muchos casos es políticamente polémico, ya que implica la búsqueda de un equilibrio redistributivo entre los diferentes grupos de interesados. Para encontrar la combinación adecuada entre financiación pública y privada es preciso hacer una evaluación del beneficio de cada parte, así como poner en marcha iniciativas de coordinación para armonizar los incentivos de los agentes públicos y privados. Además, la combinación relativa entre las fuentes de financiación públicas y privadas puede variar entre los diferentes sectores; por ejemplo, la inversión en educación y atención a la primera infancia podría reconocerse como un bien público, ya que se considera especialmente eficaz para mitigar las desigualdades educativas en las etapas iniciales del ciclo de vida. Por otro lado, las inversiones en formación de competencias en niveles superiores (educación postsecundaria y educación superior, así como el aprendizaje a lo largo de la vida) suelen asociarse con beneficios concretos e inmediatos en el mercado laboral, y podrían justificar una participación mayor de agentes privados (hogares y empleadores).

• Encontrar los mecanismos adecuados de asignación de recursos y de elaboración de presupuestos. Los fondos públicos se deben asignar con cautela para promover mejores resultados en materia de políticas. Sin embargo, el establecimiento de prioridades y los procedimientos de elaboración de presupuestos pueden ser complejos y dar lugar a importantes conflictos de intereses. Unos buenos mecanismos que prioricen las inversiones en competencias y asignen fondos públicos para su ejecución deben dar respuesta a las necesidades de competencias del país, deben evaluar el coste y los beneficios de esas inversiones y deben generar confianza entre las personas y las partes interesadas. Muchas veces, la inversión óptima de recursos en competencias implica una reasignación de fondos que puede tener un impacto limitado. Cuando esto implica la transferencia de fondos entre ministerios o la eliminación de políticas –que, aunque ineficaces, pueden ser populares o beneficiar a algunas partes interesadas–, surgirán los conflictos de intereses y los costes políticos.

• Garantizar la equidad en las consideraciones sobre la financiación. El gasto público destinado a las inversiones en competencias está justificado por los beneficios a nivel global que se generan cuando la población alcanza niveles más altos de competencias. Dar con la combinación adecuada entre financiación pública y privada requiere que se lleve a cabo una evaluación de esos posibles beneficios y un esfuerzo coordinado para adecuar los incentivos de los agentes públicos y privados, de modo que se identifique claramente que los equilibrios específicos de cada país a la hora de participar en la financiación de los gastos son justos y no impiden a ninguna persona perseguir sus objetivos educativos. La equidad requiere que la financiación se destine a las poblaciones desfavorecidas o a necesidades urgentes, como la mejora y la actualización de las competencias de los adultos que están en riesgo de perder sus empleos.

• Garantizar una gestión y unos recursos proporcionados. La información recopilada en los Proyectos de las Estrategias Nacionales de Competencias de la OCDE, así como en otras evaluaciones de la OCDE, muestran que a menudo se da un desequilibrio entre las responsabilidades de políticas y la asignación de recursos. A su vez, esto puede causar una desconexión entre el diseño y la aplicación de políticas. Normalmente, las responsabilidades están distribuidas entre diferentes ministerios, organismos o agencias, que intervienen a diferentes niveles y con diferentes culturas organizativas. Además, algunas de las responsabilidades se delegan en agentes del sector privado, como organizaciones no gubernamentales, o en organismos u organizaciones híbridas, como las alianzas público-privadas.

En resumen, los sistemas de competencias son muy complejos, dada la multiplicidad de agentes. Su complejidad aumenta a medida que los sistemas educativos tradicionales evolucionan hacia sistemas de aprendizaje a lo largo de la vida y a medida que incrementa la diversidad de agentes. La falta de coordinación entre los diferentes agentes de los gobiernos, entre los diferentes niveles de gobierno y con las partes implicadas es uno de los principales obstáculos para aplicar con éxito políticas de competencias coordinadas. Igual de importantes son la definición y el reparto de responsabilidades, la aplicación de mecanismos de rendición de cuentas, los sistemas de información y los mecanismos de financiación eficaces. Además, la mayoría de las reformas de competencias deben abordar graves conflictos de intereses entre diferentes agentes y centrarse en mejorar la adquisición y el uso de las competencias por parte de todos los sectores de la población. Por tanto, cada vez es más importante llegar a mecanismos de gobernanza adecuados para el éxito de las políticas de competencias.

El papel de los gobiernos: nuevos desafíos y responsabilidades compartidas

Las megatendencias no solo afectan a nuestros entornos laborales y sociales, sino que también
influyen en el papel de los gobiernos. La globalización y la digitalización han provocado la descentralización
de la información, han generado nuevas formas de empleo atípicas, han facilitado
la deslocalización de algunas partes de los procesos de producción y han eliminado las barreras
geográficas. Además, los cambios demográficos están ejerciendo una presión significativa en los
presupuestos públicos. En muchos sentidos, las funciones tradicionales del gobierno son cada vez
más difíciles de cumplir.

En la mayoría de los países miembros de la OCDE, las personas esperan una educación de alta
calidad en los centros públicos y en las universidades y creen que esa educación los llevará a conseguir
un trabajo de calidad para toda la vida. Al mismo tiempo, muchos esperan poder acceder a
un sistema sanitario gratuito y a pensiones cuando se jubilen.

Sin embargo, las nuevas dinámicas implican que, en el futuro, es poco probable que las personas tengan un trabajo para toda la vida. Tendrán que actualizar y perfeccionar sus competencias para pasar de un trabajo a otro, ya que algunos desaparecerán y otros emergerán. La sostenibilidad de los planes de pensiones tradicionales también está en cuestión. Este nuevo escenario puede hacer que las personas desconfíen, tengan temores o incluso se enfaden con los gobiernos, que ya no pueden proporcionales las redes de seguridad que esperan.

La merma de confianza en los gobiernos representa un riesgo muy grave que debe abordarse. Por un lado, los gobiernos deben desarrollar políticas para enfrentarse a esos desafíos con suficiente antelación y minimizar los riesgos. Por otro lado, las personas deben adquirir las competencias necesarias para transformar esos desafíos en oportunidades, para asumir más responsabilidad sobre su propio aprendizaje y formación, para adaptarse a un panorama cambiante, para ser resilientes y poder superar el temor a quedarse atrás, y para tener unas expectativas razonables que los animen, en lugar de apoyar soluciones demasiado simplistas y poco realistas. Al hacerlo, las personas entenderán que no deben esperar impasibles a que los cambios ocurran, sino que ellos son los arquitectos del futuro, que pueden moldear las tendencias de sus sociedades y que desempeñan un papel muy importante en la definición de cómo pueden ayudar los gobiernos.