USAR LAS COMPETENCIAS DE MANERA EFICAZ EN EL TRABAJO Y EN LA SOCIEDAD
UNIDAD V
En este capítulo se presenta la parte del Cuadro de Indicadores de la Estrategia de Competencias de la OCDE relativa al uso eficaz de las competencias, que permite hacer una evaluación comparativa del desempeño de los países. Se exploran una serie de prioridades de política referentes al uso de las competencias:
1) Promover la participación en el mercado laboral.
2) Promover la participación social.
3) Ampliar la reserva de talentos disponibles.
4) Hacer un uso intensivo de las competencias en el lugar de trabajo.
5) Reducir los desequilibrios de competencias.
6) Estimular la demanda de competencias de alto nivel.
Recuadro 5.1. Lecciones clave de política sobre el uso eficaz de las competencias en el trabajo y en la sociedad
Promover la participación en el mercado laboral. El desarrollo de las competencias solo tendrá la repercusión deseada en la economía y la sociedad si esas competencias se ponen a disposición del mercado laboral. Es preciso determinar cuáles son los obstáculos al empleo e intervenir de forma temprana para promover la igualdad de oportunidades. Se deberían crear los incentivos adecuados al trabajo complementando las redes de seguridad con una estrategia de activación eficaz. Se puede ayudar a los trabajadores desplazados interviniendo antes del desplazamiento con medidas de reempleo que contemplen, entre otras cosas, un asesoramiento y una actualización de competencias que se basen en información sobre las necesidades en materia de competencias.
Promover la participación social. Un conjunto equilibrado de competencias cognitivas, sociales y emocionales puede ayudar a los adultos a lograr resultados sociales positivos y una mayor participación social. Los gobiernos pueden sensibilizar sobre los beneficios que conlleva usar las propias competencias para participar en la sociedad civil. También pueden establecer incentivos orientados a superar los obstáculos que dificultan el uso de las competencias en la sociedad civil, como, por ejemplo, dispensas laborales o incentivos económicos para realizar actividades de voluntariado.
Mejorar la transparencia de las competencias de las personas migrantes. Los migrantes constituyen hoy en día cerca de la décima parte de la población que vive en los países miembros de la OCDE; sin embargo, es frecuente que estén sobrecualificados. Las personas migrantes con un alto nivel educativo también presentan tasas de empleo más bajas que las de sus homólogos nativos. Los gobiernos deben colaborar con los empleadores para favorecer el reconocimiento de las cualificaciones extranjeras y para garantizar que los migrantes obtengan una experiencia laboral temprana. Proporcionar formación lingüística reduce un importante obstáculo al empleo, y lo ideal sería que esta formación se impartiera en el puesto de trabajo.
Ayudar a los empleadores a hacer un mejor uso de las competencias de los empleados. Los gobiernos pueden apoyar a las empresas sensibilizando sobre las ventajas que conlleva la adopción de unas mejores prácticas de organización y gestión que contribuyan a lograr un uso más eficaz de las competencias, como, por ejemplo, el trabajo en equipo, la facultad discrecional en el desempeño de las tareas, el asesoramiento, la rotación en los puestos de trabajo, la puesta en práctica de nuevas formas de aprendizaje, el pago de incentivos y las modalidades de trabajo flexibles. Los gobiernos también pueden difundir buenas prácticas, elaborar herramientas de diagnóstico que ayuden a las empresas a establecer en qué ámbitos hay margen de mejora, promover la transferencia de conocimientos y ofrecer programas para el desarrollo de competencias de gestión. Las intervenciones deberían dirigirse específicamente a las pequeñas y medianas empresas (PYME), que están sujetas a limitaciones de índole económica para adoptar nuevas prácticas de gestión y organización.
Reducir los desequilibrios de competencias. Se debe apoyar la reasignación de competencias y de mano de obra a las ocupaciones, las regiones y los sectores que más las necesiten, para lo cual es preciso reducir los obstáculos relacionados con la movilidad interna y flexibilizar los mercados laborales. El establecimiento de marcos ocupacionales basados en competencias puede facilitar una mayor adecuación de las competencias, al hacer que estas sean más visibles.
Estimular la demanda de competencias de mayor nivel. Para evitar que las economías queden atrapadas en «equilibrios de competencias bajas», las políticas pueden orientar la demanda hacia competencias de alto nivel. También pueden combinar el apoyo público a la investigación y el desarrollo con el establecimiento de políticas de educación y formación para impulsar al mismo tiempo la demanda y la oferta de competencias que complementen la producción de altas tecnologías. Se debería fomentar la colaboración entre las instituciones académicas y las empresas, y eliminar los obstáculos para el acceso de las empresas al mercado también promueve la demanda de competencias de mayor nivel.
Introducción
Uno de los objetivos de la Estrategia de Competencias de la OCDE era ampliar el discurso relacionado con las competencias para que abarcara no solo la oferta de competencias, sino también su demanda. El grado en el que se usan las competencias tanto en la economía como en la sociedad tiene implicaciones importantes para los rendimientos que los países pueden esperar recibir de sus inversiones en competencias. Las intervenciones relacionadas con la oferta solo lograrán los aumentos de productividad deseados si se complementan con medidas simultáneas orientadas a impulsar la demanda de competencias y el uso eficaz de estas. De hecho, el desaprovechamiento de las competencias podría conllevar pérdidas de la inversión inicial en capital humano y producir la depreciación y la obsolescencia de las competencias que queden sin utilizar (Guest, 2006). Varios países han elaborado políticas y prácticas fructíferas orientadas a aprovechar al máximo las competencias disponibles a fin de apoyar la economía, estimular la innovación y el crecimiento y fortalecer la cohesión social.
Tal y como se ha analizado en el Capítulo 1, la Estrategia de Competencias de la OCDE reconoce que la activación de las competencias y el uso de estas son conceptos interrelacionados. El presente capítulo combina estos dos conceptos y presenta las principales ideas de política orientadas a lograr un uso eficaz de las competencias en todas las facetas del trabajo y la sociedad.
En él se presenta, en primer lugar, un conjunto de indicadores cuantitativos que permiten comparar la eficacia con la que los países usan su oferta de competencias. A continuación, se exploran diversas prioridades en materia de política, se señalan los principales obstáculos con los que tropiezan los países y sus causas subyacentes, y se proponen políticas y prácticas que pueden ayudar a superarlos.
Evaluar el desempeño en el uso eficaz de las competencias
Gracias a la experiencia que ha adquirido colaborando con los países en los proyectos ejecutados en el marco de las estrategias nacionales de competencias, la OCDE ha definido un conjunto de indicadores para evaluar el desempeño general de los países en lo referente al desarrollo de las competencias necesarias y su uso eficaz. Tales indicadores se presentan en el Cuadro de Indicadores de la Estrategia de Competencias de la OCDE. El cuadro permite a los países hacer una evaluación preliminar comparativa de los puntos fuertes y débiles de sus sistemas de competencias y facilita el análisis de las posibles conciliaciones o sinergias en las políticas de competencias.
El Cuadro 5.1 presenta la parte del Cuadro de Indicadores de la Estrategia de Competencias correspondiente al pilar «Hacer un uso eficaz de las competencias». Los indicadores incluidos en este cuadro se eligieron para que reflejaran una definición amplia del «uso de las competencias» en el mercado laboral, en la que se tienen en cuenta la participación en este mercado, el uso de las competencias en el lugar de trabajo y la adecuación entre la oferta y la demanda de competencias. En vista de que el uso de las competencias es, asimismo, importante para lograr una ciudadanía comprometida y activa, el cuadro de indicadores incluye una medición del uso de las competencias también en la vida diaria. El cuadro de indicadores incluye, además, mediciones del grado en que las competencias se usan de manera equitativa entre los diferentes grupos de la sociedad (es decir, hombres y mujeres, grupos de edad).
Los países con mercados laborales inclusivos suelen obtener buenos resultados en el mercado laboral
Casi todos los países que muestran los mejores resultados en lo que se refiere al empleo y la participación en la fuerza de trabajo presentan, por lo general, leves diferencias de resultados entre hombres y mujeres y entre los diferentes niveles educativos, aun cuando se ajusten para tener en cuenta las características correspondientes. Los países escandinavos, Nueva Zelanda y Suiza son claros ejemplos. Sin embargo, un buen desempeño general del mercado laboral no garantiza que este mercado sea inclusivo. Por ejemplo, en Japón, el nivel de empleo y la participación en la fuerza de trabajo son altos, pero sigue habiendo diferencias relativamente importantes entre el empleo de los hombres y las mujeres. En la República Checa y Eslovenia, los niveles de empleo son superiores a los niveles medios de la OCDE, pero las personas con un bajo nivel de educación siguen estando rezagadas. Esos países podrían obtener considerables beneficios si alentaran a todos los grupos a incorporarse (o volver a incorporarse) a la población activa (consulte más adelante la sección «Promover la participación en el mercado laboral: reducir los obstáculos al empleo y activar a los trabajadores desplazados»).
En los países donde hay un mayor nivel competencial es más frecuente que los ciudadanos usen sus competencias de manera intensiva en sus hogares y en la vida diaria
Algunos países cuyas poblaciones poseen un alto nivel competencial, como Canadá, Nueva Zelanda y los países escandinavos, parecen usar las competencias de la población adulta de manera más intensiva fuera del lugar de trabajo y en la vida diaria que la mayoría de los países miembros de la OCDE. Por ejemplo, esos ciudadanos leen estados financieros, escriben artículos y utilizan competencias de tecnología de la información y la comunicación (TIC) para usar servicios en Internet. En cambio, en los países con niveles relativamente bajos de competencias, como, por ejemplo, Chile, Grecia, Italia y Turquía, el uso de las competencias en el hogar es uno de los más bajos en los países miembros de la OCDE. No obstante, también hay países con altos niveles de competencias que presentan bajas puntuaciones en el uso de estas competencias fuera del lugar de trabajo. En Japón, en particular, el uso de las competencias relacionadas con la comprensión lectora y las TIC fuera del trabajo es bajo a pesar de que el país presenta, de media, un alto nivel competencial. Dado que el uso de las competencias fuera del lugar de trabajo está asociado con una ciudadanía comprometida y activa, los países deberían alentar a sus ciudadanos a aplicar activamente sus competencias en la vida diaria (consulte más adelante la sección «Promover la participación social: sensibilizar sobre los beneficios de la colaboración cívica y apoyar el uso de las competencias en la sociedad y en la vida diaria»).
No todos los países que tienen buenos resultados en cuanto al desarrollo de competencias logran, además, garantizar que esas competencias se usen de forma intensiva en el trabajo
Muchos países muestran un sólido desempeño en cuanto a nivel competencial con un alto nivel de uso de las competencias en el lugar de trabajo (Gráfico 5.1). Algunos países utilizan las competencias de su población de forma intensiva en el lugar de trabajo a pesar de tener una mano de obra con bajo nivel competencial. Estados Unidos es el ejemplo más claro a este respecto: la mano de obra de Estados Unidos presenta, en general, resultados que se sitúan en la media o ligeramente por debajo de la media en lo que se refiere al desarrollo de competencias (PISA y PIAAC), pero tiene excelentes resultados en cuanto al uso de competencias sumado a un alto rendimiento general del mercado laboral. Esto demuestra que, aun cuando existan algunas deficiencias en el desarrollo de competencias, estas se pueden usar de forma intensiva, lo que repercute positivamente en la productividad y los ingresos (consulte más adelante la sección «Hacer un uso intensivo de las competencias en el lugar de trabajo: mejorar la organización del trabajo y las prácticas de gestión para aprovechar al máximo las competencias de los empleados»). En cambio, algunos países donde la mano de obra tiene un alto nivel competencial no usan sus competencias de forma óptima. Un ejemplo es Japón, donde la población adulta posee competencias de alto nivel pero tiene resultados inferiores a la media en cuanto al uso de las competencias, y donde también se observa una importante escasez de mano de obra. Estos países podrían cosechar beneficios considerables en cuanto a salario y productividad si hicieran un mejor uso de las competencias existentes y si pusieran a una mayor cantidad de población a trabajar.
La adopción de prácticas de trabajo de alto rendimiento puede ayudar a promover el uso intensivo de las competencias en el trabajo
Se pueden adoptar varios tipos de prácticas en el lugar de trabajo que se sabe que tienen efectos positivos en el rendimiento de los empleados (Gráfico 5.2). Entre ellas se incluyen, por ejemplo, las prácticas relacionadas con la flexibilidad del trabajo, el trabajo en colaboración con colegas, la planificación por cada trabajador de sus propias actividades, y diversas prácticas de gestión. El cuadro de indicadores muestra que los países que adoptan de forma extendida estas prácticas de trabajo de alto rendimiento también presentan, en general, niveles relativamente altos en cuanto al uso de competencias en el lugar de trabajo; es lo que ocurre, en particular, en los países escandinavos, Australia, Canadá, el Reino Unido (Inglaterra), los Países Bajos, Nueva Zelanda y Estados Unidos. Esta conclusión pone de relieve la necesidad de aumentar la adopción de prácticas de trabajo de alto rendimiento para apoyar el uso eficaz de las competencias (consulte más adelante la sección «Hacer un uso intensivo de las competencias en el lugar de trabajo: mejorar la organización del trabajo y las prácticas de gestión para aprovechar al máximo las competencias de los empleados»).
Para reducir al mínimo los desequilibrios de competencias, no solo es preciso desarrollar competencias apropiadas, sino también reclutar nuevos talentos que posean esas competencias y mejorar la asignación de la mano de obra
Los desequilibrios de competencias se refieren al desajuste entre la demanda y la oferta de competencias en una economía y pueden abarcar tanto los desajustes de competencias como el déficit o superávit de competencias. La existencia de desequilibrios de competencias puede indicar que una economía es dinámica y que, por tanto, las necesidades relacionadas con los empleos y las competencias están evolucionando rápidamente. Sin embargo, siendo iguales las demás condiciones, los desequilibrios persistentes de competencias deberían reducirse al mínimo, pues tienen varios efectos negativos, como un mayor riesgo de desempleo, unos salarios más bajos, una menor satisfacción profesional y una menor productividad. No obstante, no existe un modo sencillo de reducir los desequilibrios, como pone de manifiesto la falta de una relación sólida entre el indicador de los desequilibrios de competencias y los diversos indicadores de desarrollo de competencias (consulte el Capítulo 4) y uso eficaz de las competencias (este capítulo). Esta conclusión pone de relieve que para reducir los desequilibrios de competencias es preciso adoptar un enfoque múltiple, que contemple, entre otras cosas, crear sistemas de educación que respondan a las necesidades, proporcionar una orientación profesional eficaz y apoyar el desarrollo continuo de competencias a lo largo de la vida, además de atraer migrantes que posean competencias apropiadas (consulte más adelante la sección «Ampliar la reserva de talentos disponibles: atraer las competencias adecuadas del extranjero, mejorar la transparencia de los procedimientos para el reconocimiento de las competencias y proporcionar capacitación lingüística») y establecer instituciones y políticas del mercado de trabajo que apoyen la movilidad de la mano de obra y la flexibilidad laboral (consulte más adelante la sección «Reducir los desequilibrios de competencias: mejorar la adecuación entre la oferta y la demanda de competencias»).
Las políticas encaminadas a promover la innovación pueden estimular la demanda de unos mayores niveles de competencias
La adopción de políticas que promuevan la innovación (por ejemplo, aumentar el gasto en investigación y desarrollo [I+D], fomentar la investigación, garantizar fórmulas innovadoras de propiedad, como las patentes, los derechos de autor y las marcas, y apoyar formas innovadoras de cooperación internacional) también puede estimular la demanda de unos mayores niveles de competencias y, por extensión, ayudar a los países a ascender en la cadena de valor. Esta conclusión pone de manifiesto la importancia de armonizar las políticas que repercutan en la oferta de competencias con las que afecten a la demanda de competencias a fin de garantizar que se refuercen mutuamente (consulte más adelante la sección «Estimular la demanda de competencias de alto nivel: apoyar las actividades innovadoras de las empresas y eliminar los obstáculos al crecimiento»).
Promover la participación en el mercado laboral: reducir los obstáculos al empleo y activar a los trabajadores desplazados
El desarrollo de las competencias solo tendrá la repercusión deseada en la economía y la sociedad si esas competencias se ponen a disposición del mercado laboral. Si se ofrecen a la población oportunidades para participar en el mercado laboral y se aprovechan al máximo sus competencias en el trabajo, el bienestar individual aumenta y se fortalece el crecimiento económico. En esta sección se analiza el desafío que representa lograr la participación en el mercado laboral de todos los grupos de la sociedad y se examinan las buenas prácticas orientadas a eliminar los obstáculos al empleo y activar a los trabajadores desplazados mediante la introducción de cambios estructurales en la economía.
Desafío: un nivel de desempleo persistentemente alto a largo plazo y un bajo nivel de activación de algunos grupos
Si bien es cierto que en casi todos los países la tasa de desempleo ha descendido a niveles que se sitúan por debajo o cerca de los niveles anteriores a la crisis, la recesión ha dejado huella, con un nivel de desempleo persistentemente alto a largo plazo en muchos países miembros de la OCDE. Los periodos de desempleo prolongados están asociados con un efecto de desaliento y con la pérdida de capital humano y competencias, lo que dificulta las iniciativas de reintegración.
Además, entre las regiones y los grupos de población de los países miembros de la OCDE hay notables diferencias en lo que respecta a la participación en el mercado laboral y a la incidencia del desempleo a largo plazo. El alto nivel de desempleo de algunos grupos y su poca vinculación al mercado laboral refleja la existencia de obstáculos de diverso tipo que dificultan el empleo o el ascenso profesional y, a menudo, una combinación de obstáculos que afectan a los grupos más desfavorecidos.
Incluso en épocas en las que no hay una disminución de la actividad económica, los cambios continuos que experimenta la economía como consecuencia de la digitalización, la globalización y el envejecimiento de la población han hecho que muchos trabajadores pierdan su empleo y se conviertan en «trabajadores desplazados» (consulte el Capítulo 3 para obtener un análisis más detallado de las consecuencias de estas megatendencias). Si bien una parte de los trabajadores desplazados se coloca enseguida en nuevos empleos de calidad equivalente o superior a la del empleo que han perdido, otros sufren una disminución prolongada de su nivel de ingresos, debido al desempleo a largo plazo, a importantes reducciones salariales en el empleo posterior a su desplazamiento o a una combinación de ambas cosas (OECD, Back to work: lessons from nine country case studies of policies to assist displaced workers, 2018). Frente al trabajador medio, los trabajadores desplazados suelen usar menos matemáticas y menos competencias cognitivas, interpersonales y verbales en sus empleos anteriores al desplazamiento, y más competencias artesanales y físicas, lo que sugiere que tal vez no estén bien preparados para pasar a sectores en expansión que puedan ser más exigentes en cuanto al nivel de las competencias requeridas (Quintini & Venn, Back to Work: Re-employment, Earnings and Skill Use after Job Displacement, 2013). Como se establece en la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE (Recuadro 5.2), las políticas que ayudan a los trabajadores a salir de las empresas, las industrias y las regiones en declive y pasar a otras con mayores perspectivas de crecimiento serán fundamentales para responder a la rápida transformación que experimentan las economías como resultado de las megatendencias. Tales políticas encaminadas a apoyar el dinamismo del mercado laboral deberían complementarse con políticas destinadas a ayudar a los trabajadores desplazados a mantener y mejorar sus competencias (OECD, 2018).
Recuadro 5.2. Estrategia de Empleo de la OCDE de 2018
En 1994 se publicó la Estrategia de Empleo de la OCDE con el fin de proporcionar un conjunto de orientaciones de políticas a los países miembros para que atajaran el alto y persistente nivel de desempleo. Posteriormente, se publicó una versión revisada en 2006 y otra en 2018. La Estrategia de Empleo de la OCDE de 2018 proporciona orientaciones de política que permiten a los trabajadores y las empresas aprovechar las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías y los mercados, al tiempo que los ayudan a afrontar los ajustes necesarios y garantizan que los frutos del crecimiento se compartan ampliamente. En ella se sigue haciendo hincapié en la importancia de la cantidad de empleo para lograr un crecimiento económico robusto y sostenido, pero también se reconoce la calidad del empleo, al considerar que las condiciones de trabajo salariales y no salariales y la inclusividad en el mercado laboral son prioridades fundamentales en materia de política. Las recomendaciones de política se organizan en torno a tres principios:
• Promover un entorno en el que puedan prosperar los empleos de alta calidad. Para lograr un buen rendimiento del mercado laboral se necesitan un marco macroeconómico sólido, un entorno que favorezca el crecimiento y unas competencias que evolucionen en consonancia con la demanda del mercado. Las políticas deben buscar el equilibrio correcto entre la flexibilidad del empleo (garantizar que los recursos se reasignen a sus usos más productivos) y su estabilidad (potenciar el aprendizaje y la innovación en el lugar de trabajo).
• Prevenir la exclusión del mercado laboral y proteger a las personas frente a los riesgos de dicho mercado. Se debe adoptar un enfoque preventivo en lo que respecta a la inclusividad en el mercado laboral, para lo cual se ha de fortalecer la igualdad de oportunidades, de tal forma que el contexto socioeconómico no sea un factor determinante del éxito en el mercado laboral. Es preciso hacer frente a los obstáculos que impiden a las personas procedentes de contextos desfavorecidos adquirir educación y competencias, mediante intervenciones específicas durante los años preescolares y escolares y en la transición de la escuela a la vida activa. Hay que adaptar las condiciones de trabajo a las necesidades de los trabajadores a lo largo de la vida, para lo cual se debe facilitar la combinación de las responsabilidades laborales, sociales y de cuidados y evitar que surjan problemas de salud relacionados con el trabajo. De esta forma se incrementa la participación en la fuerza de trabajo a lo largo de la vida activa, se reducen las diferencias por sexos y se disminuye el riesgo de pobreza y exclusión.
• Preparar para futuras oportunidades y dificultades en un mercado laboral que evoluciona con rapidez. Ayudar a los trabajadores a salir de las empresas, las industrias y las regiones en declive y pasar a otras con mayores perspectivas de crecimiento debería complementarse con políticas que ayuden a las personas a mantener y mejorar sus competencias, que asistan a las regiones rezagadas, que fortalezcan las redes de protección social, y que potencien la función de diálogo social a la hora de definir el mundo laboral del futuro. La educación y la formación deben vincularse a las personas y no a los empleos, y hay que hacerlas más accesibles, a fin de tener en cuenta el hecho de que una mayor fragmentación de los procesos de producción y la probabilidad de que los trabajadores cambien de empleo con más frecuencia podrían desincentivar a las empresas y los trabajadores de invertir en las competencias específicas que necesitan las empresas. Es preciso que los trabajadores estén protegidos frente a los riesgos del mercado laboral en un mundo en el que tal vez aumenten las modalidades de trabajo flexibles, para lo cual se ha de garantizar que todo el mundo tenga acceso a la protección social y esté cubierto por una normativa básica del mercado laboral.
Fuente: OECD (Good Jobs for All in a Changing World of Work: The OECD Jobs Strategy, 2018), Good Jobs for All in a Changing World of Work: The OECD Jobs Strategy, https://doi.org/10.1787/9789264308817-en.
Buenas prácticas
Hacer frente a los obstáculos al empleo
A fin de aumentar la oferta de competencias a largo plazo es preciso hacer que los mercados laborales sean más inclusivos aumentando la participación en el mercado laboral de los grupos que estén teniendo dificultades de acceso a dicho mercado. Estos grupos –en particular las personas jóvenes, los trabajadores mayores (especialmente los que poseen bajas cualificaciones), las personas que ejercen responsabilidades de cuidados (sobre todo las madres con hijos), las personas con discapacidad y los inmigrantes y refugiados– suelen afrontar múltiples obstáculos que dificultan su acceso al pleno empleo y a empleos de buena calidad y que les impiden aprovechar sus competencias en el mercado laboral. En comparación con los varones en la edad laboral óptima, las tasas de empleo son, en general, más bajas en estos grupos (Gráfico 5.3). Entre los obstáculos al empleo más habituales se incluyen la falta de una educación, unas competencias o una experiencia laboral adecuadas, los problemas de salud, las responsabilidades de cuidados y los gastos de guardería, la falta de transporte, los problemas sociales, y unos incentivos económicos insuficientes para trabajar.
Como ya se ha mencionado, la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE promueve el fortalecimiento de la igualdad de oportunidades, de tal forma que el contexto socioeconómico no sea un factor determinante del éxito en el mercado laboral. Para lograrlo es preciso hacer frente a los obstáculos que impiden a las personas procedentes de contextos desfavorecidos adquirir educación y competencias adaptadas al mercado laboral, mediante intervenciones específicas durante los años preescolares (es decir, participación en la educación preescolar), los años escolares (es decir, prevención del abandono escolar temprano), en la transición de la escuela a la vida activa y en los programas educativos de segunda oportunidad para los jóvenes que abandonan la escuela prematuramente y que no pueden o no quieren volver a una escuela estándar (OECD, 2018). Las intervenciones son más eficaces cuando se ha establecido una coordinación entre los diversos programas y servicios a nivel regional y local, en los que participen los servicios de empleo, los proveedores de educación y formación profesional y los organismos de desarrollo económico (OECD, 2016).
La mejora de la inclusividad del mercado laboral también exige que se adopte una perspectiva del ciclo vital, a fin de evitar una acumulación de desventajas individuales que demanden intervenciones costosas en una etapa posterior. Para reducir el riesgo de que los trabajadores queden atrapados en empleos de baja calidad o desempleados, deberían tener oportunidades constantes de desarrollar, mantener y mejorar las competencias aprendiendo y capacitándose en todas las edades, como se ha analizado en el Capítulo 4. De manera similar, las condiciones de trabajo deberían adaptarse a las necesidades de los trabajadores a lo largo de la vida; por ejemplo, facilitando la posibilidad de combinar las responsabilidades laborales, sociales y de cuidados y evitando que surjan problemas relacionados con la salud. De esta forma, no solo se incrementa la participación en la fuerza de trabajo a lo largo de la vida activa, sino que también se reducen las diferencias por sexo y se disminuye el riesgo de pobreza y exclusión (OECD, 2018).
Cuando los trabajadores pierden su empleo, el establecimiento de redes de protección como el seguro de desempleo pueden ayudarlos a evitar caer en la pobreza y la privación, que constituyen obstáculos al empleo en el futuro. Sin embargo, los sistemas de seguridad social actuales siguen basándose en el concepto de una relación empleador-empleado, y en más de la mitad de los países del G20 en los que han podido estimarse los datos, los trabajadores por cuenta propia no tienen acceso a prestaciones por desempleo (OECD, Future of Work and Skills, 2017). Para adaptar los sistemas de seguridad social al nuevo mundo laboral tal vez se necesite un cambio fundamental de paradigma, por el que los derechos estén vinculados a las personas y no a los empleos y puedan transferirse de un empleo al siguiente. En Estados Unidos, las cuentas de la seguridad social ya son «multiempresariales».
Las redes de protección deberían complementarse, además, con una estrategia de activación eficaz, que combine las medidas orientadas a garantizar que las personas desempleadas tengan la motivación necesaria para buscar activamente y aceptar trabajos adecuados (por ejemplo, estableciendo impuestos adecuados e incentivos en forma de prestaciones), poniendo en marcha medidas de intermediación laboral que vinculen a los solicitantes de empleo con oportunidades que les interesen (por ejemplo, asistencia para la búsqueda de empleo, remisiones directas, empleo subvencionado), así como intervenciones orientadas a aumentar la empleabilidad de quienes tienen menos posibilidades de obtener empleo (por ejemplo, programas de formación y experiencia laboral; OECD (OECD Employment Outlook 2015, 2015)).
Los servicios públicos de empleo están centrando cada vez más sus esfuerzos en encontrar a los demandantes de empleo idóneos para las ofertas existentes, teniendo en cuenta las competencias y no las cualificaciones o la experiencia laboral. Las cualificaciones y la experiencia laboral no son indicativos perfectos de las competencias que posee un trabajador (Quintini, Over-Qualified or Under-Skilled: A Review of Existing Literature, 2011; OECD, 2013), y los enfoques de adecuación laboral que se basan en las competencias pueden resultar más inclusivos y más eficaces. Son más inclusivos porque generan oportunidades para los trabajadores que han adquirido competencias apropiadas a través de una formación oficiosa en el empleo pero carecen de una cualificación oficial. También pueden ser más eficaces, en la medida en que los empleadores pueden especificar las competencias particulares que necesitan, en lugar de verse limitados por aproximaciones deficientes de esas competencias, como son las cualificaciones o la experiencia laboral. En Flandes (Bélgica), los servicios públicos de empleo usan la base de datos «Competent» para vincular a los demandantes de empleo idóneos con las ofertas existentes en función de las competencias (Recuadro 5.3).
Recuadro 5.3. Prácticas por países: enfoque de la intermediación laboral basado en las competencias
En Bélgica (Flandes), el servicio público de empleo flamenco (VDAB) utiliza la base de datos «Competent» para vincular a los demandantes de empleo idóneos con las ofertas existentes en función de exigencias relacionadas con las competencias y no de las exigencias tradicionales de cualificación y experiencia laboral. Con la actual herramienta digital de intermediación laboral, los empleadores pueden introducir información sobre las ofertas de empleo, como la ubicación, las exigencias de cualificación y las competencias requeridas. Al mismo tiempo, las personas solicitantes de empleo que estén suscritas al VDAB rellenan un perfil en Internet y seleccionan las competencias que poseen. Los solicitantes de empleo y los empleadores reciben una lista de ofertas y solicitantes que coinciden en, al menos, el 80 % de los requisitos indicados en el perfil y la oferta. La base de datos Competent se actualiza con frecuencia para garantizar que se ajuste a la evolución de las competencias que se necesitan en el mercado laboral.
Próximamente, el VDAB lanzará una nueva versión de la herramienta digital de intermediación laboral (Projectfiche Constructiv), que tiene por objetivo hacer que la herramienta sea aún más fácil de manejar. Mediante una función de análisis de texto, la herramienta está programada para «leer» las ofertas de empleo y los CV introducidos, reconocer patrones y extraer la información de interés. Esta forma de actuar produce una lista de cualificaciones y experiencia laboral, que luego la herramienta traduce en competencias que se necesitan usando la base de datos Competent. De esta forma, la nueva herramienta simplificará el proceso de incorporar las competencias que se poseen o las que se necesitan para los solicitantes de empleo y los empleadores, respectivamente.
Fuente: OECD (OECD Skills Strategy Flanders: Assessment and Recommendations, 2019), OECD Skills Strategy Flanders: Assessment and Recommendations, https://doi.org/10.1787/9789264309791-en.
Activar a los trabajadores desplazados
Un diferencia fundamental entre los trabajadores desplazados (es decir, las personas que pierden su empleo por razones económicas) y la mayoría de los otros grupos radica en que, en el caso de los primeros, a menudo es posible poner en marcha servicios de reempleo durante el periodo de preaviso anterior al desplazamiento (por ejemplo, establecer una oficina de empleo temporal en una fábrica que se cerrará próximamente). Estos servicios de intervención temprana parecen resultar eficaces. En Australia, el apoyo temprano a los empleados afectados por el cierre de la industria automovilística del país implicó que, cuando cerró la última fábrica en 2017, el 84 % de los antiguos empleados ya había encontrado un nuevo empleo o se había jubilado, según la información disponible (Recuadro 5.4).
Sin embargo, el uso de servicios de intervención temprana no está todo lo extendido que sería deseable, y con frecuencia se limita a los trabajadores afectados por despidos colectivos. Algunos países ponen servicios a disposición de las regiones o los sectores afectados por cambios estructurales. En los Países Bajos, en respuesta a las recomendaciones de la OCDE (OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Korea 2015, 2017), el país llevó a cabo cambios en su uso de los fondos de formación sectorial para promover la reasignación de la mano de obra desde los sectores en declive hacia los sectores en expansión. El (Recuadro 5.4) ofrece otros ejemplos de países que ponen servicios de intervención temprana a disposición de todos los trabajadores desplazados, incluidos los de las empresas pequeñas.
Recuadro 5.4. Prácticas por países: activar a los trabajadores desplazados
La Iniciativa de Competencias y Formación en Australia forma parte del Fondo de Crecimiento, que es un fondo dotado con 155 millones de dólares australianos para ayudar a las empresas y las regiones afectadas por el cierre de la industria automovilística del país. Está cofinanciado por el gobierno y la industria. Aprovechando los largos plazos de preparación establecidos antes del cierre de las fábricas, se crearon centros de transición in situ que proporcionaron a los empleados orientación profesional informada, acreditación del aprendizaje previo y reciclaje profesional en función de las ocupaciones y los sectores en los que había demanda. Estos servicios también estaban a disposición de los trabajadores de la cadena de suministro. Además, la fábrica invitó a posibles nuevos empleadores a que visitaran el lugar y vieran el tipo de trabajo que desempeñaban los empleados, con el fin de facilitar su reempleo. Los datos de la encuesta revelaron que, cuando cerraron las fábricas, el 84 % de sus antiguos empleados había encontrado un nuevo empleo o se había jubilado.
Sobre la base de los acuerdos colectivos celebrados entre los interlocutores sociales de un sector u ocupación, los consejos de seguridad en el empleo en Suecia participan activamente en el proceso de reestructuración y proporcionan asesoramiento y consulta a los empleadores y los sindicatos en una etapa temprana, y también prestan servicios de transición (asesoramiento individual, planificación profesional y asistencia para la búsqueda de empleo) a los trabajadores despedidos. Las actividades de los consejos de seguridad en el empleo se financian mediante las contribuciones de los empleadores (normalmente, el 0,3 % de la nómina). Los consejos distribuyen entre sus miembros el riesgo y los costes de reestructuración y facilitan el acceso de los trabajadores a las pequeñas y medianas empresas. En torno al 80 % de los consejos de seguridad en el empleo participantes encuentra una solución (ya sea el empleo o el reciclaje profesional) en un periodo de siete meses. Este elevado porcentaje se mantuvo incluso durante la crisis de 2008-2010.
En Dinamarca, sea cual sea el tamaño de una empresa, se pueden usar fondos especiales
para establecer un servicio de empleo temporal (o warning pool) en un lugar de trabajo, donde los asistentes sociales del centro de empleo local proporcionan asistencia para la búsqueda de empleo y ayudan a los trabajadores a elaborar una estrategia de empleo individual. Los servicios de asesoramiento se prestan durante el periodo de preaviso, y preparan a los trabajadores para su desplazamiento. Se puede conceder financiación para el establecimiento de servicios de empleo temporal (o warning pools) suplementarios, con el fin de ayudar a los trabajadores despedidos después de su periodo de preaviso, ofreciéndoles asesoramiento y cursos de orientación profesional (hasta dos semanas), programas de trabajo y estudio (pasantías y educación) o cursos de idiomas (hasta ocho meses). Se proporciona apoyo para mejorar las competencias a fin de satisfacer la demanda de competencias tanto actual como futura (según lo establecido por la autoridad regional del mercado laboral). La mejora de las competencias debe planificarse en los 14 días posteriores al desplazamiento, debe ponerse en marcha antes de que transcurran 3 meses desde el desplazamiento y debe finalizar al menos 6 después de este.
Fuente: OECD (Getting Skills Right: Australia, 2018), Getting Skills Right: Australia, https://doi.org/10.1787/9789264303539-en; OECD (Back to Work: Sweden: Improving the Re-employment Prospects of Displaced Workers, 2015), Back to Work: Sweden: Improving the Re-employment Prospects of Displaced Workers, https://doi.org/10.1787/9789264246812-en; OECD (Back to Work: Denmark: Improving the Reemployment Prospects of Displaced Workers, 2016), Back to Work: Denmark: Improving the Re-employment Prospects of Displaced Workers, Back to Work, https://doi.org/10.1787/9789264267503-en; OECD (OECD Skills Strategy Diagnostic Report: The Netherlands 2017, 2017), OECD Skills Strategy Diagnostic Report: The Netherlands 2017, https://doi.org/10.1787/9789264287655-en.
El éxito de los servicios de intervención temprana depende de que se establezca un periodo de preaviso amplio antes del desplazamiento. La colaboración activa con los interlocutores sociales, junto con la elaboración y el uso de ejercicios orientados a anticipar las necesidades en materia de competencias, como, por ejemplo, los ejercicios de previsión y anticipación (examinados en el Capítulo 4), puede ayudar a alertar rápidamente si se observa un descenso de la demanda en las ocupaciones, los sectores o las regiones.
Recomendaciones de políticas para promover la participación en el mercado laboral
Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a promover la participación en el mercado laboral (Recuadro 5.5).
Recuadro 5.5. Recomendaciones de políticas: promover la participación en el mercado laboral
• Intervenir de forma temprana para prevenir los obstáculos al empleo. Es preciso promover la igualdad de oportunidades para evitar que el contexto socioeconómico, que influye en la adquisición de las competencias necesarias en el mercado laboral o actúa como fuente de discriminación, determine los resultados en el mercado laboral. Se debe ofrecer de forma permanente a los trabajadores la oportunidad de desarrollar, mantener y mejorar sus competencias por medio del aprendizaje y la formación en todas las edades, a fin de evitar que las desventajas individuales se acumulen a lo largo del tiempo.
• Crear los incentivos correctos al trabajo. Se deben proporcionar redes de protección adecuadas, complementadas con una estrategia de activación eficaz que combine las medidas orientadas a garantizar que las personas desempleadas tengan la motivación necesaria para buscar activamente y aceptar trabajos adecuados, poniendo en marcha medidas de intermediación laboral que vinculen a los solicitantes de empleo con oportunidades que les interesen, así como intervenciones orientadas a aumentar la empleabilidad de quienes tienen menos posibilidades de obtener empleo. Las iniciativas orientadas a vincular a los solicitantes de empleo con oportunidades que les interesen deberían considerar la posibilidad de usar herramientas de adecuación laboral que se basen en las competencias.
• Ayudar a los trabajadores en la transición antes de su desplazamiento. La reasignación de los trabajadores desplazados entre empresas, industrias y regiones debe apoyarse con medidas de intervención temprana y reempleo, que contemplen, entre otras cosas, el asesoramiento y la actualización de competencias. Dado que el buen resultado de la intervención depende de que se establezcan plazos de preparación holgados, es necesario establecer una colaboración activa con los interlocutores sociales y elaborar y usar ejercicios para la anticipación de las necesidades en materia de competencias.
Promover la participación social: sensibilizar sobre los beneficios de la colaboración cívica y apoyar el uso de las competencias en la sociedad y en la vida diaria
Las tendencias mundiales antes mencionadas no solo afectan a la economía y los mercados laborales, sino que también impulsan los avances sociales. Por ejemplo, el auge de las plataformas digitales ha tenido un efecto de polarización en los medios de comunicación que consumimos, en la medida en que cada vez nos conectamos más con quienes tienen intereses, contextos y perspectivas similares. El aumento de nuevas modalidades de trabajo flexibles, la actual automatización de determinadas tareas y empleos y los cambios demográficos también pueden estar contribuyendo a que aumenten las desigualdades sociales y a que haya oportunidades diferentes para la población joven frente a la población de edad avanzada, para los trabajadores con alto nivel competencial frente a los de bajo nivel, y para los adultos que están dentro del mercado laboral frente a los que están fuera.
Esta evolución tiene consecuencias para la cohesión social, y en todos los países miembros de la OCDE hay indicios de que esta cohesión se ve amenazada. Por ejemplo, muchos países están experimentando una erosión de la confianza en el gobierno, un descenso del apoyo social (medido como la proporción de personas que afirman tener un amigo o un familiar en quien pueden apoyarse en épocas de dificultades) y una caída de la participación electoral en el último decenio (OECD, 2017).
Las competencias pueden ser decisivas para potenciar la cohesión social. Por ejemplo, un conjunto equilibrado de competencias cognitivas, sociales y emocionales puede ayudar a los adultos a lograr resultados sociales más positivos. Para aprovechar al máximo el potencial social de la inversión en competencias, estas se deben usar de forma activa tanto en la vida diaria como en la sociedad civil.
Desafío: apoyar el uso de las competencias en la vida diaria y en la sociedad civil
Hay datos sustanciales que indican el efecto positivo que tienen la educación y las competencias en los resultados sociales (OECD, 2015; OECD, 2016), y estos resultados se ven potenciados cuando los ciudadanos aportan activamente sus competencias en el hogar, en el trabajo y en la comunidad. El Gráfico 5.4 muestra que, más allá del efecto de poseer competencias de comprensión lectora, el uso efectivo de estas competencias en la vida diaria –por ejemplo, leer libros y periódicos y escribir artículos e informes– está asociado con un mayor nivel de confianza social, más labor de voluntariado, una mayor eficacia política y una mejor salud. Por otra parte, los resultados sociales positivos se refuerzan mutuamente. Por ejemplo, la probabilidad de confiar en otras personas aumenta 5 puntos porcentuales cuando se realiza trabajo voluntario [cálculos basados en la Encuesta sobre las Competencias de los Adultos (PIAAC) (OECD, Survey of Adults Skills database (PIAAC) (2012, 2015), 2018)].
Otros estudios ofrecen datos adicionales sobre el modo en que el uso de competencias sociales en el trabajo y en la vida diaria afecta a las opiniones sociales y al comportamiento. Trabajar en equipo e intercambiar información con colegas, por ejemplo, está asociado con unas opiniones más favorables de la sociedad, lo que incluye una mayor confianza en los demás (Borgonovi & Burns, The educational roots of trust, 2015). Asimismo, el uso de las competencias puede tener un efecto positivo indirecto en la sociedad, a través de su efecto en el desarrollo de las competencias de otras personas, en especial los niños y niñas. Cuando los padres leen libros y cuentan cuentos a sus hijos, aumenta la probabilidad de que el niño o niña desarrolle competencias más sólidas con resultados sociales conexos (OECD, 2012).
Más allá de las externalidades positivas que supone aplicar las competencias en la vida diaria, la construcción de una sociedad que muestre un compromiso activo también depende de la medida en que las competencias se apliquen de forma efectiva en la sociedad civil, la comunidad y la vida asociativa. La participación social puede adoptar diversas formas, entre ellas la participación en organizaciones oficiales y oficiosas, como grupos religiosos, grupos deportivos o recreativos y partidos políticos. Los datos muestran que hay una importante diversidad entre los distintos países en lo que se refiere al nivel de participación social, el tipo de organizaciones en las que participan las personas y la intensidad de la participación (pertenencia pasiva o activa) (OECD, OECD Family database: Participation in voluntary work and membership of groups and organisations for young adults, 2015).
Un ejemplo concreto de participación social es la realización de actividades de voluntariado. Entre los países miembros de la OCDE, solo una proporción relativamente pequeña de adultos afirma que participa de manera regular en trabajo voluntario. Además, la participación depende en gran medida de las características individuales, y las personas desempleadas y con bajo nivel de competencias demuestran un nivel de participación especialmente bajo. De media, el 14 % de las personas desempleadas participa en trabajo voluntario, frente al 17 % de las personas empleadas y al 22 % de los jubilados [cálculos basados en PIAAC (OECD, Survey of Adults Skills database (PIAAC) (2012, 2015), 2018)]. Si bien los adultos con altos niveles de comprensión lectora son los que, en general, realizan labores de voluntariado de manera más regular, no hay ningún país miembro de la OCDE donde más del 40 % de la población adulta con alto nivel competencial participe con regularidad en actividades voluntarias (Gráfico 5.5). Esto significa que todavía se pueden aprovechar mejor las competencias en beneficio de la sociedad.
El modo en que las personas usan sus competencias fuera del trabajo puede afectar en mayor medida a la cohesión social en el contexto de las tendencias mundiales. Por un lado, las tendencias demográficas están dando lugar a que haya un mayor porcentaje de la población que no forma parte de la fuerza de trabajo (es decir, más jubilados); y, por otro, la automatización y unas modalidades de trabajo más flexibles también pueden contribuir a que haya un porcentaje mayor de adultos que pasen más tiempo fuera del trabajo. Las políticas que fomentan la participación en la sociedad civil, en organizaciones comunitarias y en asociaciones pueden contribuir a que las inversiones en competencias obtengan mayores rendimientos sociales.
Buenas prácticas
Sensibilizar sobre los beneficios de usar las competencias fuera del trabajo en la vida diaria y en la sociedad civil
Para mejorar el compromiso social y cívico, los gobiernos pueden llevar a cabo campañas de promoción y suministrar información sobre las ventajas de la participación social. Si bien es necesario aumentar el compromiso cívico en todos los grupos, estas iniciativas deberían estar destinadas especialmente a los grupos que muestran el peor desempeño en relación con las medidas de compromiso cívico y social, por ejemplo, las personas desempleadas y con bajo nivel competencial. Además, como demuestran los datos de PIAAC, el uso de las competencias en la vida diaria contribuye a lograr unos mejores resultados sociales. Por tanto, se debe promover la lectura de libros y periódicos y la escritura de artículos e informes; las campañas podrían ser fundamentales para estimular estas actividades (consulte el Recuadro 5.6 para ver ejemplos).
Es importante sensibilizar sobre los beneficios de usar las competencias en la vida y la sociedad en una edad joven, ya que el aprendizaje temprano ayuda a obtener resultados más sólidos en el futuro (OECD, 2015). Por ejemplo, hay que concienciar a los adultos de que la lectura es importante para sus hijos, pues favorece su desarrollo, y en los centros educativos se puede promover una cultura del compromiso fomentando la participación comunitaria y organizando debates sobre cuestiones políticas o sociales. La importancia del aprendizaje temprano se analiza más en profundidad en el Capítulo 4.
Facilitar e incentivar el uso de las competencias en la sociedad
Los gobiernos también pueden facilitar el uso de las competencias en la sociedad mediante la aprobación de políticas que ayuden a las personas adultas a superar los obstáculos. Para muchos adultos, las obligaciones laborales, familiares o sociales constituyen un obstáculo a un uso más activo de sus competencias en la vida cívica. Poner en práctica políticas del mercado laboral que den a los empleados más flexibilidad, como tiempo libre para dedicarse al voluntariado, puede ayudar a superar estos obstáculos (Do-it Trust, 2016). Por ejemplo, en Inglaterra y Gales (Reino Unido), todo trabajador del sector público y los empleados que trabajen en una empresa de al menos 250 empleados tienen derecho a 3 días al año de licencia remunerada para realizar actividades de voluntariado (Heywood, 2015).
También se pueden emplear incentivos económicos que apoyen una mayor participación social y cívica, como, entre otros, subsidios o deducciones fiscales de los gastos o del tiempo relacionados con la participación social (por ejemplo, coste de pertenencia a las organizaciones, deducciones fiscales por donaciones definidas como «de utilidad pública», como las que se practican en Estados Unidos), o la facilitación de prestaciones adicionales a las personas que se encuentren fuera del mercado laboral y que participen en ese tipo de actividades (por ejemplo, un suplemento a los pagos de asistencia social para los solicitantes de empleo que realicen actividades voluntarias con organizaciones benéficas o sin fines de lucro). Otra forma que tienen los gobiernos de fomentar la participación social es centralizar la información sobre las oportunidades de trabajo voluntario (consulte el Recuadro 5.6 para ver un ejemplo).
Recuadro 5.6. Prácticas por países: promover la participación social
La iniciativa EUread, organizada por la Unión Europea, agrupa a organizaciones que promueven la lectura. Fundada en 2000, EUread promueve el intercambio de conocimientos, experiencias y conceptos entre organizaciones, y tiene por objeto elaborar de manera conjunta estrategias para la promoción de la lectura. Pretende sensibilizar sobre la conveniencia de elaborar un marco estructural sólido para la promoción de la lectura a nivel nacional y europeo. Entre los miembros de EUread se incluyen instituciones de Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Italia, Noruega, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, la República Checa y Suiza. La labor del grupo abarca, entre otras cosas, la organización de campañas, concursos y otras actividades y la concesión de galardones y premios.
En los Países Bajos existe una base de datos en Internet de iniciativas ciudadanas (bewonersinitatieven), denominada MAEX, que proporciona información sobre las iniciativas voluntarias y las empresas sociales. Aunque pertenece a una fundación, recibe apoyo de los gobiernos municipales. Todas las iniciativas locales se publican en este sitio web. Cada una de ellas tiene un perfil en el que se describe a qué se dedica su actividad, el valor que proporciona a su grupo destinatario y las personas que pueden participar. Además, MAEX facilita las transacciones entre iniciativas, por un lado, y los fondos, las organizaciones voluntarias, las empresas, los gobiernos y las instituciones académicas, por otro. Por ejemplo, a través de MAEX se puede donar dinero, o las personas pueden ponerse en contacto con las iniciativas, lo que crea un método eficiente para que las empresas y las personas inviertan en una iniciativa.
En Canadá, para incentivar el voluntariado, la Canada Revenue Agency (Agencia de Impuestos de Canadá) estableció créditos fiscales para las actividades voluntarias, que permitían a las personas hacer valer el tiempo invertido en trabajo voluntario para pagar los impuestos adeudados. Por ejemplo, cuando se realiza trabajo voluntario para servicios de emergencia, como la extinción de incendios, se aplica una exención de 1000 dólares canadienses. Sin embargo, existen algunas condiciones, como que la persona normalmente no puede trabajar en la misma autoridad pública o desempeñar funciones similares.
Fuente: EURead (About us, 2019), «About us», https://www.euread.com/about-us/; MAEX (Homepage, n.d.), «Homepage», https://maex.nl/; Government of Canada (Emergency services volunteers, 2018), Emergency service volunteers, https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/tax/businesses/topics/payroll/payroll-deductions-contributions/special-situations/emergency-volunteers.html.
En los centros educativos, se puede promover una cultura del compromiso cívico mediante la participación comunitaria obligatoria, así como organizando debates sobre cuestiones políticas o sociales. En el marco de los programas de aprendizaje-servicio obligatorios, la participación activa en actividades voluntarias forma parte de los planes de estudios. Hay datos que indican que los programas de aprendizaje-servicio pueden conllevar unas mayores probabilidades de realizar labores de voluntariado en la edad adulta, una más intensa actividad política y unas opiniones más positivas de la participación social (Griffith, 2010; Astin, Denson, Jayakumar, & Saenz, 2006).
Las actitudes positivas hacia el sistema político y la creencia general en la propia capacidad para influir en las decisiones políticas pueden potenciarse mediante la participación en el proceso democrático. La baja participación electoral y el desinterés general en la política son factores muy extendidos en muchos países miembros de la OCDE (OECD, OECD Family database: Participation rates of first-time voters, 2015). Las políticas que reducen los obstáculos para votar y las que fomentan la participación política, por ejemplo, promoviendo las campañas en Internet y los debates públicos, pueden incentivar a los adultos para que usen sus competencias en la sociedad civil.
Las actitudes positivas hacia el sistema político y la creencia general en la propia capacidad para influir en las decisiones políticas pueden potenciarse mediante la participación en el proceso democrático. La baja participación electoral y el desinterés general en la política son factores muy extendidos en muchos países miembros de la OCDE (OECD, OECD Family database: Participation rates of first-time voters, 2015). Las políticas que reducen los obstáculos para votar y las que fomentan la participación política, por ejemplo, promoviendo las campañas en Internet y los debates públicos, pueden incentivar a los adultos para que usen sus competencias en la sociedad civil.
Recomendaciones de políticas para promover la participación social
Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a promover la participación social (Recuadro 5.7).
Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a promover la participación social (Recuadro 5.7).
Recuadro 5.7. Recomendaciones de políticas: promover la participación social
• Promover el uso de las competencias fuera del trabajo. En vista de las positivas ventajas sociales que conlleva el uso de las competencias fuera del trabajo, los gobiernos pueden establecer medidas encaminadas a estimular y fomentar este comportamiento (por ejemplo, campañas para promover la lectura).
• Sensibilizar sobre los beneficios del compromiso cívico. Se trata de crear conciencia sobre los beneficios que entraña una ciudadanía activa y comprometida desde una edad temprana. El gobierno puede llevar a cabo campañas de promoción, centralizar la información sobre las oportunidades de voluntariado y suministrar información sobre las ventajas de usar las propias competencias en la vida cívica y social (por ejemplo, a través del voluntariado, las donaciones y la inversión en la comunidad).
• Promover el aprendizaje-servicio en los centros educativos. Incluir las actividades de voluntariado en un módulo obligatorio del programa de enseñanza podría alentar a la juventud a aplicar sus competencias en la vida diaria, empezando desde una edad temprana.
• Reducir los obstáculos e incentivar a las personas adultas para que usen las competencias en la sociedad civil. Se pueden poner en marcha políticas y prácticas orientadas a superar los obstáculos, como, entre otras cosas, ofrecer a los empleados una mayor flexibilidad, por ejemplo, otorgando dispensas laborales para que realicen actividades de voluntariado. Podrían destinarse incentivos económicos a las personas desempleadas, ya que afrontan mayores limitaciones de ingresos, y la participación en ese tipo de actividades podría ayudarlas a evitar que se atrofiaran sus competencias.
Ampliar la reserva de talentos disponibles: atraer las competencias adecuadas del extranjero, mejorar la transparencia de los procedimientos para el reconocimiento de las competencias y proporcionar capacitación lingüística
Aprovechar al máximo las competencias de las personas migrantes es otra consideración importante a la hora de promover el uso de las competencias, ya que los migrantes han pasado a representar en torno a la décima parte de las personas que viven en los países miembros de la OCDE (OECD/EU, 2018). En algunos de estos países, la población de migrantes es incluso mayor (Canadá, Israel, Luxemburgo, Nueva Zelanda y Suiza), pues es migrante 1 de cada 5 personas o cada menos (OECD, 2019). En el último decenio, la proporción de extranjeros en el empleo total ha aumentado en la mayoría de los países miembros de la OCDE. Durante ese periodo, en muchos países los nuevos inmigrantes pasaron a constituir entre una cuarta parte y la mitad de las nuevas incorporaciones a la población activa (Gráfico 5.6). En los últimos años, los países miembros de la OCDE han recibido llegadas sin precedentes de solicitantes de asilo y refugiados, y entre 2013 y 2017 la población de refugiados se triplicó en los países miembros de la OCDE (OECD, 2019). La migración laboral –migración con fines de empleo– es un rasgo común en todas las economías de la OCDE. Es un cauce relativamente pequeño, que engloba a no más de un tercio de toda la migración permanente de cualquier país miembro de la OCDE y entre el 10 % y el 13 % en total (OECD, 2018). Los migrantes temporales permiten a los países atender las demandas de mano de obra con diferentes niveles de competencias mediante el recurso rápido a los trabajadores procedentes del extranjero. En 2016 había alrededor de 2,6 millones de trabajadores extranjeros temporales admitidos en los países miembros de la OCDE, sin incluir a los trabajadores desplazados a otro país dentro de la Unión Europea.En vista de la importancia que esta mano de obra reviste para la oferta de competencias en los países miembros de la OCDE, la presente sección examina el mejor modo de atraer a migrantes con un alto nivel competencial y hacer un uso óptimo de sus competencias.
Desafío: atraer competencias adecuadas del extranjero y usarlas plenamente en el mercado laboral
Atraer migrantes que posean competencias adecuadas es un elemento importante a la hora de preparar a los países para que respondan a los problemas asociados con el envejecimiento de la población, los desajustes de competencias y la construcción de una sociedad basada en el conocimiento. Un desafío fundamental al que se enfrentan los países miembros de la OCDE es el modo de aprovechar al máximo las competencias de los migrantes pese a la existencia de obstáculos como las barreras lingüísticas y el escaso reconocimiento de las titulaciones extranjeras.
De media, los inmigrantes con un bajo nivel de educación y sus homólogos nativos presentan tasas de empleo similares. En cambio, en prácticamente todos los países miembros de la OCDE, las tasas de empleo de los inmigrantes con un alto nivel de educación son inferiores a las de sus homólogos nativos. Además, aun cuando esos inmigrantes estén empleados, tienen casi un 50 % más de posibilidades de estar sobrecualificados para sus puestos de trabajo con respecto a sus homólogos nativos. Estos obstáculos son especialmente pronunciados para quienes poseen cualificaciones obtenidas en el extranjero (Gráfico 5.7).
Así pues, los países miembros de la OCDE no están aprovechando al máximo el potencial que ofrecen los inmigrantes con un alto nivel competencial, y las cualificaciones y la experiencia laboral adquiridas en el extranjero, en particular en países que no son miembros de la OCDE, están ampliamente infravaloradas. Una de las razones que explican esta situación es que los inmigrantes a menudo adquieren su experiencia laboral en idiomas y mercados de trabajo diferentes. De forma similar, es posible que sus cualificaciones procedan de sistemas de educación que tal vez resulten menos eficaces –o sean percibidos así por los empleadores– que los de los países de acogida, y en la práctica las cualificaciones obtenidas en el extranjero se asocian con un menor nivel de competencias según las mediciones de las pruebas profesionales (OECD, Matching Educational Background and Employment: A Challenge for Immigrants In Host Countries, 2007; OECD, Labour market integration of immigrants and their children: Developing, activating and using skills, 2014; Bonfanti & Xenogiani, 2014; Li & Sweetman, The Quality of Immigrant Source Country Educational Outcomes: Do they Matter in the Receiving Country?, 2013; Sharaf, 2013).
Por otra parte, resulta evidente que también los jóvenes pertenecientes a familias inmigrantes y que han crecido y se han educado en el país de acogida se enfrentan a obstáculos que dificultan su integración en los países miembros de la OCDE. Esta circunstancia se da especialmente en Europa 2010), y en particular en el caso de los jóvenes cuyos progenitores tienen un bajo nivel de educación (OECD, 2017; OECD, 2018). Así pues, a este respecto intervienen otros factores, como los bajos niveles de contacto con posibles empleadores, el acceso limitado a las redes que se utilizan para cubrir muchas vacantes, y el desconocimiento de cómo funciona el mercado laboral, en especial en el caso de los puestos que utilizan competencias de mayor nivel (OECD, Jobs for immigrants (Vol. 1): Labour Market Integration in Australia, Denmark, Germany and Sweden, 2007; OECD, Jobs for Immigrants (Vol. 2): Labour Market Integration in Belgium, France, the Netherlands and Portugal, 2008). Los programas de mentoría pueden ayudar a superar tales obstáculos y han cosechado algunos éxitos. Pero la discriminación también es un factor en juego: los datos indican que los candidatos que tienen apellidos con una fonética extranjera a menudo deben presentar el doble de solicitudes de empleo que las personas con cualificaciones y experiencia por lo demás similares, pero cuyo apellido suena «nativo» (OECD, Discrimination against immigrants – measurement, incidence and policy instruments, 2013).
Buenas prácticas
Atraer las competencias adecuadas del extranjero
Para muchos países, la migración complementa la oferta nacional de competencias y puede ser un instrumento útil para rectificar los desajustes de competencias y hacer frente a la escasez de estas. A ese respecto, se pueden adoptar diversas medidas de política orientadas a apoyar la atracción y retención de migrantes que posean competencias interesantes para el mercado de trabajo nacional.
Para algunos países es difícil atraer suficientes candidatos, por lo que necesitan llevar a cabo una labor de promoción y divulgación en el extranjero. En los últimos años han proliferado los sitios web de información que anuncian posibilidades de empleo para los candidatos extranjeros con alto nivel competencial, como, por ejemplo, «Make it in Germany» o «Work in Sweden». Algunos de estos sitios web permiten a los usuarios comprobar fácilmente su aptitud para acogerse a los programas de visado, como es el caso de la calculadora de puntos de Austria para los profesionales extranjeros cualificados. En una época en que los empleadores son reacios a reclutar trabajadores en el ámbito internacional aun cuando las empresas adolecen de graves déficits (OECD, 2013), algunos países colaboran con los empleadores para explicar el modo de integrar a los trabajadores extranjeros en lugares de trabajo donde tradicionalmente no se les suele ofrecer empleo. Por ejemplo, Japón organiza periódicamente sesiones de información y capacitación para las empresas, a menudo en relación con ferias de empleo para talentos extranjeros, por conducto de sus Centros Laborales para Extranjeros (OECD/ADBI/ILO, 2015).
Además de la labor de divulgación, una segunda vía para atraer el talento extranjero es ofrecer condiciones favorables para la expedición de permisos, como, por ejemplo, el derecho a traer a los miembros de la familia, el derecho de dichos miembros a trabajar y la rápida adquisición de la residencia permanente y, posiblemente, de la ciudadanía. En el último decenio, los países miembros de la OCDE han competido para ofrecer condiciones favorables a los trabajadores extranjeros más cualificados. Se estableció un sistema de puntos para la expedición de permisos con condiciones favorables en Corea en 2010, Austria en 2011 y Japón en 2012. Pero el grado en que la política favorable puede impulsar el atractivo de los países para los trabajadores móviles más cualificados tiene sus límites; hay otros factores, como el entorno empresarial, los ingresos y las oportunidades, así como las perspectivas de establecerse en el país, que influyen en mayor medida (OECD, 2014).
Algunos países asumen un papel activo para capacitar a los migrantes internacionales en el contexto de alianzas para la movilidad de las competencias. Se espera que quienes reciben capacitación permanezcan en el país y no migren, y que quienes se queden tengan un mayor nivel (OECD, Equal opportunities?: The Labour Market Integration of the Children of Immigrants, de empleabilidad y productividad. Por ejemplo, en el contexto de programas piloto puestos en marcha recientemente, se usa la asistencia oficial para el desarrollo para financiar la capacitación en el país de origen con la posibilidad de obtener un empleo en el futuro en el país de destino. Esta versión modernizada de los programas tradicionales de mano de obra inmigrante se ha usado en las alianzas establecidas entre España y Marruecos, por ejemplo, así como en Italia y Moldavia. De manera similar, de conformidad con los programas de contratación de personal de enfermería en Finlandia, Noruega, Alemania e Italia, el país de destino colabora con las instituciones asociadas o los reclutadores del país de origen para orientar la capacitación hacia las necesidades específicas. Los estudios internacionales son una de las formas más habituales de alianza para la movilidad de las competencias, y en los países miembros de la OCDE hay más de 3 millones de estudiantes internacionales. Las tasas de retención en los países de destino se sitúan normalmente entre el 30 % y el 35 %, lo que significa que muchos estudiantes se desplazan a otros países o vuelven a su país de nacimiento. Quienes se quedan pueden aportar una importante fuente de competencias; en Francia, representan un amplio porcentaje de los primeros permisos de trabajo (OECD, Le recrutement des travailleurs immigrés: France 2017, 2017). En los países donde el sistema de educación y formación profesional está consolidado, la inversión en este tipo de capacitación en el país de destino puede ser una opción atractiva para los empleadores, ya que ofrece una garantía en lo que respecta a la calidad de la educación, así como la oportunidad de desarrollar competencias lingüísticas en un entorno de trabajo. Por ejemplo, Alemania ha puesto en marcha esta práctica en «MobiPro» en el contexto de la movilidad dentro de la Unión Europea.
En los países atractivos donde la reserva de candidatos interesados y cualificados no supone un problema, o en las ocupaciones donde hay abundancia de trabajadores con alto nivel competencial a nivel mundial, la dificultad radica más bien en limitar, filtrar o seleccionar las autorizaciones de acceso. Los países poseen diversos tipos de herramientas para garantizar las competencias y, al mismo tiempo, proteger el empleo nacional (OECD, 2014). Algunos de esos métodos consisten, por ejemplo, en determinar las ocupaciones y los sectores en los que la contratación internacional se autoriza (listas de ocupaciones donde hay escasez de mano de obra, como en España) o se prohíbe (listas de ocupaciones respecto de las cuales no se conceden permisos de empleo, como en Irlanda). Una alternativa es verificar la situación del mercado laboral respecto de cada solicitud para cerciorarse de que las competencias no se pueden encontrar a nivel local. La mayoría de los países miembros de la OCDE usan las verificaciones de la situación del mercado laboral cuando un empleador quiere contratar a un trabajador extranjero; normalmente, los empleadores deben publicar la vacante durante un periodo fijo. Algunas de estas verificaciones, como las que se llevan a cabo en Canadá, exigen que los empleadores detallen los métodos empleados para contratar y la razón por la que no se pudo formar al personal. Otros países se contentan con establecer determinados criterios salariales que debe cumplir el puesto de trabajo (como en algunos programas de Estados Unidos). Las listas de ocupaciones en las que hay escasez de mano de obra a veces eximen a los empleadores de estos requisitos, como ocurre en Letonia. En Suecia, los empleadores pueden contratar personal para cualquier empleo, siempre y cuando ofrezcan un salario que se ajuste a lo establecido en los convenios colectivos (OECD, 2011).
Establecer límites de cantidad es un método directo para limitar la entrada de migrantes, y normalmente se basa en indicadores cuantitativos que se establecen teniendo en cuenta los correspondientes exámenes y las opiniones de las partes interesadas. Cuando hay un exceso de demanda para las vacantes disponibles, los países tienen que decidir el modo de atribuir los permisos, es decir, si aplicar métodos aleatorios o establecer clasificaciones mediante sistemas basados en puntos. También a este respecto las listas de déficits de competencias pueden contribuir a establecer prioridades entre algunos solicitantes, como ocurre en el Reino Unido. En Nueva Zelanda se estableció por primera vez una selección en dos fases denominada «expresión de interés», que ha pasado a emplearse en Australia y Canadá para gestionar y seleccionar a los migrantes económicos permanentes (Recuadro 5.8). También se utiliza en Corea para seleccionar a los candidatos con más capacidad de adaptación en un programa destinado a los trabajadores con competencias de bajo nivel (OECD, Recruiting Immigrant Workers: Korea 2019, 2019).
Recuadro 5.8. Prácticas por países: sistema de expresión de interés
Nueva Zelanda fue pionera al establecer, en 2003, el primer sistema de expresión de interés, en el contexto de un examen más amplio de su sistema de migración permanente basado en la oferta. El establecimiento del proceso de expresión de interés, que consta de dos fases, hizo que Nueva Zelanda pasara de una política de «aceptación pasiva de las solicitudes de residencia» a una «selección más activa de migrantes con competencias de alto nivel» (Merwood, 2008).
Un sistema de expresión de interés es un proceso de solicitud que consta de dos fases:
1) Selección para acceder a la reserva.
2) Selección para presentar la solicitud (Gráfico 2.8). Los posibles migrantes expresan un interés en migrar a Nueva Zelanda y son admitidos en una reserva si cumplen determinados criterios, lo cual tiene por objeto maximizar la contribución económica de los migrantes. Una vez que han entrado en la reserva, pueden ser seleccionados y recibir una invitación para presentar una solicitud. Los candidatos que no reciben invitación para solicitar acogerse a un plan de migración concreto son excluidos de la reserva al cabo de un plazo determinado.
Antes de que se estableciera el modelo de expresión de interés, las solicitudes se evaluaban por orden de llegada, lo que daba lugar a largas filas de espera, frustraba a los empleadores y dejaba sin atender las demandas a corto plazo. Los límites se alcanzaban rápidamente al principio del periodo de presentación, y las solicitudes con mayor puntuación que se presentaban más tarde se ponían a la cola.
Mejorar la transparencia de los procedimientos para el reconocimiento de las competencias y proporcionar capacitación lingüística
Una vez que los migrantes han entrado en el país, es importante garantizar que tengan la posibilidad de usar sus competencias en el lugar de trabajo. Para integrar a los inmigrantes adultos, lo primero que hay que hacer es evaluar sus cualificaciones y competencias. La información de que se dispone indica que los empleadores otorgan un gran valor a los procedimientos para reconocer las cualificaciones extranjeras y homologarlas en el país de acogida y que tales procedimientos están asociados con el logro de mejores resultados en el mercado laboral. Con todo, son pocos los inmigrantes que logran que se reconozcan sus cualificaciones. Una razón es la falta de transparencia que rodea a los procedimientos y la gran cantidad de agentes implicados, en particular en las profesiones con una regulación estricta. Varios países miembros de la OCDE han respondido a este problema estableciendo puntos de contacto encargados de informar del proceso a los solicitantes (OECD, 2017). Pero la falta de transparencia sigue constituyendo un problema en la mayoría de los países. Las personas que no logran homologar sus cualificaciones extranjeras a una titulación de nivel similar en el país de acogida deberían recibir asistencia para salvar las diferencias entre sus cualificaciones y los requisitos del país de acogida (Recuadro 5.9).
Aunque los inmigrantes poseen numerosas competencias infravaloradas, también tienen que desarrollar otras nuevas, principalmente el idioma del país de acogida. Los inmigrantes que afirman tener dificultades con el idioma presentan tasas de sobrecualificación que son 25 puntos porcentuales más altas que las de los inmigrantes similares con competencias lingüísticas más sólidas (Damas de Matos & Liebig, 2014). No resulta sorprendente que los gobiernos gasten más en capacitación lingüística que en cualquier otro componente de la política de integración de inmigrantes. Ahora bien, para resultar eficaz, la formación debe responder a las necesidades competenciales de la persona y estar orientada a facilitar su integración en el mercado laboral. Una forma de poner esto en práctica es proporcionar capacitación lingüística específica para cada profesión, preferiblemente en forma de capacitación en el empleo (Recuadro 5.9). Aunque ese tipo de formación es costoso, representa una inversión que parece dar frutos (OECD, 2014).
Los refugiados y los migrantes humanitarios tienen mayores dificultades que los otros grupos de inmigrantes para lograr que se reconozcan sus competencias y para integrarse en el mercado laboral, debido a unos menores niveles de educación y una lenta transición al empleo (OECD, 2019). Poner en marcha iniciativas que ayuden a los refugiados a encontrar trabajo y permanecer en él –simplificando las vías de acceso al mercado laboral, el reconocimiento de las competencias y al poyo lingüístico– es fundamental para que puedan integrarse en la oferta de competencias y contribuir a ella de forma productiva.
Recuadro 5.9. Ejemplos de países: Mejorar la transparencia de los procedimientos para el reconocimiento de las competencias y proporcionar capacitación lingüística
Mejorar la transparencia de los procedimientos para el reconocimiento de las competencias
Austria ofrece a los recién llegados diversos tipos de apoyo relacionado con el reconocimiento de las cualificaciones extranjeras, como, entre otras cosas, puntos de contacto, un portal en Internet y subvenciones individuales para el reconocimiento.
En Alemania (Fráncfort), un programa de divulgación destinado a las mujeres con mayores cualificaciones, denominado «empieza, cambia, sal adelante», asigna un mentor a las mujeres con alto nivel competencial. Durante un periodo de un año, el mentor intercambia conocimientos, experiencia y redes de contactos con la migrante. Junto a la mentoría, el programa proporciona asesoramiento profesional, perfeccionamiento, formación intercultural y apoyo al reconocimiento de las competencias. En el plazo de un año, cerca de la mitad de las participantes logró obtener un empleo que se ajustaba a sus cualificaciones.
Proporcionar capacitación lingüística
En Bélgica (Flandes), la tercera fase del programa de integración de inmigrantes consiste en dirigir a los participantes hacia el servicio de empleo flamenco (VDAB), que ofrece cursos de idiomas orientados al empleo, entre ellos el denominado «Neerlandés en el Lugar de Trabajo».
En Portugal, los cursos de idiomas específicos para determinadas profesiones forman parte del sistema de formación «Portugués para todos», que está a disposición de la población inmigrante de forma gratuita. Estos cursos están disponibles para los sectores de la venta minorista, la hostelería y la restauración, los cuidados de belleza, la construcción civil y la ingeniería civil. Los cursos de idiomas específicos para determinadas profesiones también forman parte del Programa de Intervención para los Trabajadores Inmigrantes Desempleados.
Fuente: OECD (Making Integration Work: Family Migrants, 2017), Making Integration Work: Family Migrants, Making Integration Work, https://doi.org/10.1787/9789264279520-en; OECD (International Migration Outlook 2014, 2014), International Migration Outlook 2014, http://dx.doi.org/10.1787/migr_outlook-2014-en; OECD (OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Austria 2014, 2014), OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Austria 2014, https://doi.org/10.1787/9789264300255-en; OECD (Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, 2018), Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, https://doi.org/10.1787/9789264298705-en.
Recomendaciones de políticas para ampliar la reserva de talentos disponibles
Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a ampliar la reserva de talentos disponibles (Recuadro 5.10).
Recuadro 5.10. Recomendaciones de políticas: ampliar la reserva de talentos disponibles
• Mejorar los cauces de contratación para los migrantes laborales. Elaborar un marco de migración laboral claro que permita responder con flexibilidad a los los cambios de la demanda de mano de obra. Explorar la posibilidad de establecer alianzas para la movilidad de las competencias, que vinculen la formación con las oportunidades de migración. Colaborar estrechamente con los empleadores para garantizar que las certificaciones sean fiables y se ajusten a sus necesidades.
• Mejorar el reconocimiento de las cualificaciones extranjeras. Colaborar con los interlocutores sociales para establecer procedimientos de evaluación y reconocimiento de las cualificaciones y las competencias extranjeras. Establecer estos procedimientos como punto de partida para los programas de integración y sensibilizar sobre sus ventajas. Crear más oportunidades para los inmigrantes con cualificaciones extranjeras a fin de que puedan realizar cursos de adaptación.
• Ayudar a los inmigrantes a buscar trabajo. Poner a los inmigrantes en contacto con los empleadores para ayudarlos a obtener una experiencia laboral temprana. Garantizar que los inmigrantes puedan acogerse a las políticas activas del mercado laboral generales. Detectar y eliminar los obstáculos al empleo de los inmigrantes en el sector público. Usar los programas de mentoría para ayudar a los inmigrantes a comprender cómo funciona el mercado laboral del país de acogida.
• Combatir los prejuicios nocivos. Atajar los estereotipos y las falsas percepciones mediante la difusión de información fáctica sobre las cuestiones relacionadas con la migración. Hacer partícipes a los empleadores mediante la aplicación de políticas de diversidad y vigilar los resultados. Hacer frente a la discriminación a través de medidas jurídicas accesibles y sensibilizar al respecto.
• Mejorar las competencias lingüísticas del país de acogida. Establecer programas lingüísticos y de introducción al país, pero procurar que estos aspectos no retrasen la búsqueda de trabajo de los inmigrantes. Cuando sea posible, dar prioridad a la capacitación lingüística profesional y proporcionar capacitación lingüística en el empleo.
• Hacer hincapié en la educación de la primera infancia. Alentar a los inmigrantes para que matriculen a sus hijos en programas de educación de la primera infancia, empezando a la edad de 3 años. Animar a los inmigrantes con hijos a que los lleven al país de acogida lo antes posible. Evitar la concentración de hijos de inmigrantes con un bajo nivel de educación en los centros educativos.
Hacer un uso intensivo de las competencias en el lugar de trabajo: mejorar la organización del trabajo y las prácticas de gestión para aprovechar al máximo las competencias de los empleados
El uso de las competencias en el trabajo se puede definir como el nivel de competencias que se observa en el empleo actual de un trabajador. En esencia, el uso de las competencias se refiere al modo en que los empleadores utilizan las competencias de los empleados en el lugar de trabajo y a la adecuación de las competencias de los trabajadores con la demanda y con las necesidades de los empleadores (OECD/ILO, 2017). El uso de las competencias se ve afectado tanto por la medida en que los trabajadores aplican sus competencias en el lugar de trabajo –lo cual, a su vez, puede depender de los incentivos que se les ofrezcan y de su motivación innata– y por las competencias que se necesitan para desempeñar un trabajo específico. Es posible que algunas personas tengan una demanda excesiva de competencias y que no las usen plenamente en el empleo; otras, en cambio, pueden tener un nivel inferior de competencias, pero tal vez las usen plenamente en su trabajo, debido a su motivación innata o a la motivación derivada de la forma en que está organizado el trabajo y en que se gestiona el lugar de trabajo.El grado en que se usen las competencias en el trabajo reviste importancia para las personas, las empresas y los países. Para los trabajadores, un mayor uso de las competencias en el trabajo está asociado con salarios más altos y una mayor satisfacción en el empleo, además del efecto en cuanto al nivel competencial en sí. En las empresas, un uso más eficaz de las competencias está asociado con una mayor productividad y un menor movimiento de personal. Asimismo, el uso de las competencias de lectura y escritura está fuertemente relacionado con la productividad laboral y el crecimiento económico inclusivo a nivel nacional. La clara adecuación entre las competencias y las cualificaciones que poseen los trabajadores y las exigidas en el empleo también está asociada con una mayor productividad laboral a nivel nacional (Adalet McGowan & Andrews, 2015).
Desafío: un alto nivel de competencias no garantiza que estas se vayan a usar
La existencia de una importante reserva de trabajadores altamente cualificados no garantiza automáticamente que sus competencias se vayan a usar de manera eficaz en el trabajo. El Gráfico 2.9 demuestra que las clasificaciones de los países en cuanto al nivel competencial y al uso de las competencias en el trabajo son diferentes4. Solo unos cuantos países tienen una clasificación similar en ambas escalas. Después de tener en cuenta la ocupación de los trabajadores y las características de las empresas, un alto nivel competencial solo explica una pequeña parte de la variación en el uso de las competencias.
Los trabajadores que hacen un uso más frecuente de las principales competencias de tratamiento de la información –comprensión lectora, competencia matemática, resolución de problemas y tecnología de la información y la comunicación (TIC)– por lo general reciben salarios más altos. El Gráfico 5.10 muestra que, controlando la educación y el nivel competencial, los trabajadores que usan estas competencias con más frecuencia en el trabajo reciben salarios más altos. Esta relación positiva se mantiene en cada tipo de competencia, pero es más fuerte en el uso de las competencias de TIC y lectura.
Un uso más eficaz de las competencias también se ha asociado con una mayor satisfacción profesional y un mayor bienestar de los empleados (OECD, OECD Employment Outlook 2016, 2016). Por esta razón, el concepto de uso de las competencias a veces se ha vinculado estrechamente con el de calidad del empleo (por ejemplo, Green et al. (Job-related Well-being in Britain First Findings from the Skills and Employment Survey 2012, 2013), y tiene efectos indirectos en la satisfacción vital más en general, así como con una mejor salud. La información procedente de PIAAC muestra que el uso de las competencias está relacionado con una mayor probabilidad de estar muy satisfecho en el trabajo, una vez que se controlan el nivel competencial, el nivel de educación, el salario por hora bruto y las características sociodemográficas (OECD, OECD Employment Outlook 2016, 2016).
En las empresas, un uso más eficaz de las competencias está asociado con una mayor productividad (UKCES, 2014) y un menor movimiento de personal, y algunas personas han afirmado que también estimula la inversión, el compromiso de los empleados y la innovación (Wright & Sissons, 2012). En OECD (OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills, 2013) se muestra que el uso de las competencias de lectura en el trabajo se corresponde en gran medida con la producción por hora trabajada, y los resultados son sólidos para la inclusión de controles del nivel competencial.
Las características socio-demográficas y las de las empresas determinan de manera importante el uso de las competencias (Quintini, Skills at Work: How Skills and their Use Matter in the Labour Market, 2014). El Gráfico 5.11 muestra que las mujeres, por lo general, usan menos las competencias de tratamiento de la información en el trabajo que los hombres, incluso después de controlar las características del trabajo y el nivel competencial. En comparación con los trabajadores en la edad laboral óptima (entre 25 y 54 años) y los trabajadores mayores (entre 55 y 65 años), la juventud (16 a 24 años) hace un menor uso de las competencias de tratamiento de la información en el trabajo, incluida la TIC.
En contra de la opinión generalizada de que las personas jóvenes usan de manera las TIC más intensiva, el uso medio de TIC entre los jóvenes es inferior al de los trabajadores que tienen la edad óptima para trabajar en todos los países participantes. Sin embargo, los jóvenes usan las TIC de forma más sistemática en el hogar que en la oficina, mientras que entre los trabajadores en la edad laboral óptima y los trabajadores mayores ocurre lo contrario.
Buenas prácticas
Como se ha mencionado antes, el uso de las competencias se ve afectado en parte por la medida en que los trabajadores aplican sus competencias en el lugar de trabajo, lo cual depende de los incentivos que se les ofrezcan, así como de su motivación innata (Granados & Quintini, forthcoming). Además de estos factores, existen otros tanto internos como externos a la empresa que pueden contribuir a que se haga un mejor uso de las competencias, como la organización del trabajo y el diseño de los puestos de trabajo, las estrategias de producto-mercado, las relaciones en el lugar de trabajo, y unos entornos institucionales y del mercado laboral más amplios (OECD/ILO, 2017). En lo que se refiere a los factores externos a la empresa, la deslocalización puede influir en las competencias que se necesitan en el empleo, en función de la naturaleza de las tareas que se vayan a deslocalizar. Las conclusiones indican de manera provisional que la deslocalización de bajo nivel tecnológico se relaciona positivamente con el uso de las competencias de tratamiento de la información en el trabajo, mientras que la deslocalización de alto nivel tecnológico puede penalizar el uso de las competencias de alto nivel en el país (OECD, OECD Employment Outlook 2016, 2016).
Mejorar la organización del trabajo y las prácticas de gestión
Lo que ocurre dentro del lugar de trabajo –la forma en que está organizado el trabajo y en que se diseñan los puestos de trabajo, así como las prácticas de gestión adoptadas por la empresa– es un factor determinante del modo en que se usan las competencias. En particular, puede lograrse un mejor uso de las competencias aplicando las denominadas «prácticas de trabajo de alto rendimiento», que abarcan tanto aspectos de organización del trabajo como el diseño de los puestos de trabajo, por ejemplo, el trabajo en equipo, la autonomía, la discrecionalidad en la tarea, la mentoría, la rotación de puestos o la puesta en práctica de nuevo aprendizaje; y prácticas de gestión, como, por ejemplo, la participación de los empleados, el pago de incentivos, las prácticas de formación y la flexibilidad de la jornada de trabajo (Johnston, Hawke, Australian National Training Authority., & National Centre for Vocational Education Research (Australia), 2002). A partir de la información procedente de PIAAC, estas prácticas explican una parte sustancial de la variación del uso de las competencias entre las personas. El porcentaje de la variación en el uso de las competencias explicado por las prácticas de trabajo de alto rendimiento se sitúa entre el 14 % en la resolución de problemas y el 27 % en la lectura. Esta situación hace que las prácticas de trabajo de alto rendimiento sean el factor que más contribuye a la varianza en el uso de las competencias, y en general por encima de los efectos del tamaño de la empresa, el nivel competencial, la industria, la ocupación o el país.
No obstante, las prácticas de trabajo de alto rendimiento se emplean de manera muy extendida en las grandes empresas; a las pequeñas y medianas empresas (PYME) les puede resultar difícil implantar este tipo de prácticas de gestión debido a la falta de una función de recursos humanos (Osterman, 2008). Además, el bajo nivel de las competencias de gestión puede dificultar la innovación en el lugar de trabajo, y tal vez sea necesario complementar las políticas orientadas a promover el desarrollo de las prácticas de trabajo de alto rendimiento con programas que desarrollen las competencias de gestión. Así pues, es importante actuar con cautela a la hora de promover las prácticas de trabajo de alto rendimiento como estrategia viable para fomentar el uso de las competencias en el lugar de trabajo (OECD/ILO, 2017).
Muchos países han puesto en marcha iniciativas de política encaminadas a promover un uso más eficaz de las competencias mediante la prestación de apoyo financiero o la organización de campañas de sensibilización, a veces haciendo clara referencia a las prácticas de trabajo de alto rendimiento, pero, en la mayoría de los casos, referidas en general a cambios en la organización del trabajo. El (Recuadro 5.11) presenta algunos ejemplos de buenas prácticas.
Recuadro 5.11. Prácticas por países: mejorar la organización del trabajo y las prácticas de gestión
En Finlandia, el Programa de Desarrollo de los Lugares de Trabajo funcionó como programa público nacional desde 1996 hasta 2010. El programa, fruto de la convicción de que el lento crecimiento de la productividad estaba relacionado con un uso deficiente de las competencias, tenía por objetivo difundir prácticas, modelos y herramientas de trabajo, de organización y de gestión nuevos e innovadores, y fomentar una cultura de «organización que aprende». Más de 1800 proyectos de desarrollo en lugares de trabajo de Finlandia recibieron apoyo de este programa. Las evaluaciones cualitativas indican que estos programas resultaban eficaces a la hora de promover la innovación y la productividad en el lugar de trabajo.
En Singapur, con arreglo al Plan de Formación de Empresas, que se estableció en 2013, los empleadores pueden solicitar subsidios públicos para apoyar proyectos destinados a mejorar el uso de las competencias. Estos proyectos pueden abarcar, entre otros aspectos, el fortalecimiento de los sistemas de recursos humanos para vincular más eficazmente la adquisición de competencias con las trayectorias profesionales; la contratación de consultores para que examinen las estructuras de remuneración a fin de evaluar la capacidad para retener a los trabajadores que poseen competencias de alto nivel; o la contratación de consultores para que valoren las necesidades de formación de una empresa y usen su conocimiento del sistema de cualificación, el diseño de formación y el currículo para adaptar la formación disponible a las necesidades concretas del lugar de trabajo.
Nueva Zelanda ha señalado que la utilización deficiente de las competencias en el lugar de trabajo es una cuestión clave de políticas, y reconoce que la implantación de prácticas de trabajo de alto rendimiento es fundamental para aumentar la productividad en el lugar de trabajo. La política se ha centrado en llevar a cabo una labor de sensibilización y en demostrar cómo pueden aplicarse estas prácticas en el lugar de trabajo a fin de obtener beneficios tanto para los empleadores como para los empleados. Solo se han destinado a esta cuestión recursos financieros limitados, procedentes sobre todo del Departamento de Trabajo.
Fuente: OECD/ILO (Better Use of Skills in the Workplace: Why It Matters for Productivity and Local Jobs, 2017), Better Use of Skills in the Workplace: Why It Matters for Productivity and Local Jobs, https://doi.org/10.1787/9789264281394-en; OCDE (OECD Employment Outlook 2016, 2016), OECD Employment Outlook 2016, https://doi.org/10.1787/empl_outlook-2016-en.
Para que se produzcan cambios en los lugares de trabajo, los empleadores deben estar convencidos de las ventajas que supone establecer prioridades y desarrollar los recursos humanos, y apostar por tales ventajas (OECD/ILO, 2017). Si bien las intervenciones públicas pueden ayudar a incentivar la adopción de medidas por parte de los empleadores, los cambios más fructíferos y sostenibles que se producen en la empresa a menudo son los que vienen impulsados por la industria, en particular por las asociaciones empresariales o las cámaras de comercio. Además, para hacer un uso más eficaz de las competencias es preciso tener en cuenta una serie de consideraciones a nivel local y de las empresas que están estrechamente interrelacionadas y que a menudo quedan fuera del conjunto tradicional de políticas públicas. Así pues, puede ser útil colaborar con una institución central o un intermediario (por ejemplo, institución de educación y formación profesional, consejo sectorial, empresa consultora de recursos humanos) que para ofrecer a los empleadores conocimientos técnicos especializados sobre la organización del trabajo, el diseño de los puestos de trabajo y las prácticas de desarrollo de los recursos humanos (OECD/ILO, 2017). En Singapur, tal y como se ha mencionado en el Recuadro 5.11, los empleadores pueden recibir subsidios para colaborar con empresas consultores a fin de mejorar la adecuación de la formación disponible con las necesidades específicas de su lugar de trabajo.
Unas buenas capacidades de organización y gestión pueden mejorar el proceso de vincular a los trabajadores idóneos con las tareas específicas del puesto de trabajo, lo que contribuye a hacer un uso más eficaz de las competencias. Los directivos con alto nivel competencial también aprecian más, por lo general, la importancia de las competencias y la innovación para que una empresa logre buenos resultados (Le Mouel & Squicciarini, 2015).
Así pues, las políticas que facilitan la difusión y la adopción de buenas prácticas de gestión resultan útiles, al igual que las que desarrollan las capacidades organizativas de las empresas. Las competencias que deben poseer los ejecutivos dirigentes van desde competencias cognitivas hasta competencias específicas para cada puesto directivo, como el establecimiento de redes de contactos, la gestión y la comunicación, la planificación empresarial y financiera o la capacidad para presentar un plan de negocio a los inversores. Debería otorgarse importancia a la formación dirigida a subsanar las deficiencias de conocimientos y competencias y orientada específicamente al ámbito local. Con este fin, la colaboración entre las organizaciones empresariales, los sindicatos, las universidades y las entidades de formación puede favorecer los programas de formación dirigidos a los directivos y los jefes de las empresas.
Las personas que aspiran a ser emprendedoras también deben poseer competencias relacionadas con la gestión para establecer nuevas empresas y prosperar. En la medida en que las competencias de emprendimiento se puedan enseñar, el sistema de educación puede proporcionar conocimientos básicos sobre creatividad, la capacidad de detectar oportunidades, y resiliencia frente a las dificultades.
Recomendaciones de políticas para hacer un uso intensivo de las competencias en el lugar de trabajo
Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a hacer un uso intensivo de las competencias en el lugar de trabajo (Recuadro 5.12).
Recuadro 5.12. Recomendaciones de políticas: hacer un uso intensivo de las competencias en el lugar de trabajo
• Ayudar a las empresas a adoptar mejores prácticas de gestión y a desarrollar la organización del trabajo. Los gobiernos pueden ayudar a las empresas a implantar prácticas de gestión y determinar la forma en que se organiza el trabajo a fin de influir en el uso de las competencias en el trabajo. En particular, pueden sensibilizar sobre el modo de hacer un uso más eficaz de las competencias, difundir buenas prácticas, elaborar herramientas de diagnóstico para ayudar a las empresas a determinar los ámbitos en los que se puede mejorar, promover la transferencia de conocimiento y ofrecer programas de desarrollo de las competencias de gestión. Las intervenciones deberían dirigirse específicamente a las PYME, que están sujetas a limitaciones de índole económica para adoptar prácticas de trabajo de alto rendimiento.
• Adoptar un enfoque integrado para mejorar el uso de las competencias. La adopción de enfoques integrados que tengan en cuenta las prioridades de formación, empleo y desarrollo económico puede ser beneficiosa para el uso de las competencias. Los proveedores de formación deberían colaborar estrechamente con los empleadores a fin de garantizar que las competencias desarrolladas sean útiles para el lugar de trabajo. En los servicios de empleo, esta aspiración puede implicar la necesidad de ajustar los sistemas de gestión del rendimiento para evaluar tanto la calidad como la cantidad de las equivalencias de puestos. Los organismos de desarrollo económico deberían tener en cuenta la calidad de los empleos a la hora de atraer inversiones extranjeras, y no pasar por alto las innovaciones incrementales que pueden lograrse en el lugar de trabajo en favor de grandes proyectos de I+D.
Reducir los desequilibrios de competencias: mejorar la adecuación entre la oferta y la demanda de competencias
Un desequilibrio de competencias es un desfase entre la demanda y la oferta de competencias en una economía, y puede abarcar desajustes de competencias y déficits o superávits de competencias. Los desajustes de competencias describen situaciones en que las competencias o cualificaciones de los trabajadores son superiores o inferiores a las que necesita el empleo en las actuales condiciones de mercado (Shah & Burke, 2005; OECD, Getting Skills Right: The OECD Skills for Jobs Indicators, 2017). El desajuste puede medirse con arreglo a diferentes dimensiones, como las competencias, las cualificaciones y los campos de estudio. Los déficits de competencias se refieren a una condición de desequilibrio en la que la demanda de un tipo concreto de competencia supera su oferta en el mercado laboral según la escala de salarios vigente en el mercado (Junankar, 2009).Desafío: el desfase entre la demanda y la oferta de competencias puede tener efectos negativos
El desajuste de competencias tiene efectos negativos para las personas, como, por ejemplo, un mayor riesgo de desempleo, salarios más bajos, una menor satisfacción profesional y peores perspectivas laborales. Se estima que los trabajadores sobrecualificados ganan en torno a un 20 % menos que los trabajadores con cualificaciones similares que trabajan en puestos idóneos para ellos (Quintini, Over-Qualified or Under-Skilled: A Review of Existing Literature, 2011). Aunque el desajuste relacionado con el campo de estudio también conlleva efectos negativos para las personas debido a la infrautilización de capital humano específico, por lo general las personas sufren desventajas salariales cuando desempeñan un empleo que no está relacionado con sus estudios solo si se ven obligadas a ocupar un empleo que exija un menor nivel de calificación (Montt, 2015).
Para las empresas, los efectos del desajuste de competencias son más ambiguos. Hay datos más antiguos que señalan el efecto negativo que la sobrecualificación tiene en la productividad de las empresas [por ejemplo, Tsang (The Impact of Underutilization of Education on Productivity: A Case Study of the U.S. Bell Companies, 1987)]. Pero la información más reciente apunta a que la sobrecualificación puede tener un efecto positivo en la productividad de las empresas en determinados entornos de trabajo: para las empresas que operan en industrias de alta tecnología o intensivas en conocimientos, las que tienen una alta proporción de empleos que requieren competencias altas y las que evolucionan en entornos de mayor incertidumbre económica (Mahy, et al., 2015). El efecto de la subcualificación en la productividad de las empresas se considera, por lo general, negativo.
A nivel de la economía, la información de que dispone la OCDE indica que un mayor desajuste de competencias está asociado con una más baja productividad laboral debido a la mala asignación de los puestos de trabajo a los trabajadores (Adalet McGowan & Andrews, 2015). El desajuste relacionado con el campo de estudio también puede conllevar costes de productividad para una economía, ya que los trabajadores que están en discordancia con el trabajo que realizan pueden ser menos productivos que los trabajadores que están en concordancia con sus puestos de trabajo, ya que a los primeros les faltan competencias relacionadas con el campo concreto o pueden tardar más en desarrollar tales competencias.
Los déficits de competencias aumentan los costes de contratación y reducen la productividad, dado que las vacantes se quedan sin cubrir durante un periodo de tiempo más largo y las empresas emplean trabajadores menos productivos en sustitución (Haskel & Martin, 1993; Bennett & Mc-Guinness, 2009). Además, los déficits de competencias limitan la capacidad de las empresas para innovar y adoptar nuevas tecnologías, lo que puede influir negativamente en su productividad.
Según la base de datos Competencias para el Empleo de la OCDE, el 17 % de los trabajadores está sobrecualificado para su puesto de trabajo, y el 32 % sufre un desajuste relacionado con el campo de estudio (lo que implica que está trabajando en un campo diferente de aquel en el que estudió) (Gráfico 5.12). Solo en torno al 10 % de los trabajadores posee competencias que exceden las necesidades del puesto de trabajo, según datos de PIAAC.
Las causas de los desajustes son numerosas. El hecho de que el exceso de cualificación sea mucho más elevado que el exceso de competencias (hecho de poseer competencias que exceden las necesidades del puesto de trabajo) puede indicar que, en muchos casos, las personas con un nivel de educación más alto que el requerido para el puesto de trabajo poseen, en la práctica, competencias que son acordes para el puesto. Esta situación podría deberse, por ejemplo, a la diversa calidad de las instituciones de educación, tanto entre los países como dentro de ellos, y a la diversa calidad de los estudiantes que poseen un mismo tipo de educación. El desajuste relacionado con el campo de estudio puede indicar que las personas no están adquiriendo las competencias que se demandan en el mercado laboral. También puede reflejar que muchas competencias son transferibles entre campos y ocupaciones.
Los desajustes no indican necesariamente que exista un problema grave y pueden ser meramente indicios de mercados laborales flexibles con altas tasas de movilidad. En muchos casos también reflejan el hecho de que las personas toman decisiones sobre lo que quieren estudiar y dónde desean trabajar en función de factores distintos de los resultados en el mercado laboral, como el interés personal y las responsabilidades familiares. Sin embargo, los desajustes también pueden indicar que los sistemas de competencias no son lo bastante flexibles ni responden de manera suficiente a las nuevas necesidades en materia de competencias.
Los desajustes de competencias están estrechamente relacionados con los conceptos de déficit y superávit de competencias. Por ejemplo, si existe déficit en relación con una competencia determinada (la demanda de esa competencia supera la oferta en el mercado laboral según la escala de salarios vigente en el mercado), es más probable que los empleadores contraten a trabajadores que tengan competencias o cualificaciones más bajas que las que se necesitan para el puesto de trabajo. La base de datos Competencias para el Empleo de la OCDE arroja luz sobre el tipo de competencias que presentan déficit y superávit en los distintos países. En la OCDE, de media, los déficits más graves se dan en el conocimiento de la educación y la formación, los servicios de salud y las matemáticas y ciencias (Gráfico 5.13). También hay claros déficits en competencias transversales como la comprensión lectora y la competencia matemática (competencias básicas), las competencias para entender los sistemas sociotécnicos, la resolución de problemas complejos y las habilidades verbales. Por otra parte, los superávits se encuentran en el conocimiento de la fabricación y la producción, y en las habilidades rutinarias y físicas, como la resistencia, la fuerza física y la fuerza y flexibilidad. La intensidad de los déficits y los superávits de competencias ha empeorado en el último decenio, lo que ha puesto en entredicho la adaptabilidad de las personas y las economías para responder a las necesidades cambiantes en materia de competencias (OECD, OECD Skills for Jobs 2018: Insights, 2018).
Buenas prácticas
Muchas de las prácticas que pueden contribuir a lograr una mayor adecuación entre la oferta y la demanda de competencias ya se han examinado en otros capítulos del presente informe: crear oportunidades de aprendizaje a lo largo de la vida (Capítulo 4); elaborar ejercicios de evaluación de competencias y de anticipación destinados a reunir y utilizar información de alta calidad sobre las necesidades en materia de competencias a la hora de formular las políticas (Capítulo 4); potenciar el acceso a la información y la orientación sobre el mercado laboral (Capítulos 4 y 6); dar visibilidad a las competencias por medio de la acreditación del aprendizaje previo (Capítulo 4); garantizar un sistema de educación que responda a las necesidades mediante el establecimiento de vínculos con los empleadores y los mecanismos de financiación (Capítulo 4); velar por que se ofrezcan a las personas incentivos para que inviertan en competencias que resulten útiles para el mercado laboral (Capítulo 4), y facilitar las transiciones de la escuela al trabajo para la juventud por medio del aprendizaje en el trabajo (Capítulo 4).
Además, las políticas que facilitan la movilidad laboral y los mercados de trabajo flexibles, así como las iniciativas encaminadas a vincular las necesidades ocupacionales con las competencias que se necesitan en las distintas ocupaciones, pueden ayudar a adecuar la oferta y la demanda de competencias.
Facilitar la movilidad laboral y los mercados de trabajo flexibles
Las iniciativas encaminadas a facilitar la movilidad laboral en un país y flexibilizar el mercado laboral pueden promover la reasignación de competencias y de mano de obra a las ocupaciones, las regiones y los sectores que más las necesiten. Los obstáculos a la movilidad laboral interna pueden ser, entre otros, el idioma, la vivienda, los costes de transporte, el deficiente reconocimiento de las competencias o las titulaciones y los diferentes requisitos para la obtención de licencias. Las iniciativas encaminadas a reducir estos obstáculos pueden dar lugar a una mayor adecuación entre la oferta y la demanda de competencias.
Por ejemplo, dos regiones de Bélgica (Valonia y Flandes) firmaron recientemente un acuerdo para promover la movilidad laboral mediante la reducción de las barreras lingüísticas. El servicio público de empleo flamenco (VDAB) elaborará cursos y módulos de formación lingüística de neerlandés orientados a las empresas que puedan estudiar los valones francófonos en el lugar de trabajo. También trabajarán para sensibilizar a los empleadores flamencos sobre las ventajas de contratar trabajadores procedentes de Valonia (OECD, 2019).
Los mercados laborales inflexibles que ponen trabas a las empresas para contratar o despedir trabajadores también obstaculizan la asignación óptima de las competencias en la economía. En la medida de lo posible, reducir estos obstáculos puede promover una mayor adecuación entre la demanda y la oferta de competencias. Como se destaca en la Estrategia para el Empleo de la OCDE (OECD, 2018), las políticas deben buscar el equilibrio adecuado entre la flexibilidad y la estabilidad del empleo.
Vincular las necesidades ocupacionales con las competencias que se necesitan en las distintas ocupaciones
La mayoría de los países hacen una medición aproximada de las competencias que se necesitan en las distintas ocupaciones, ya que no es fácil obtener mediciones directas. Las aproximaciones más habituales de las necesidades en materia de competencias incluyen el nivel de cualificación, el campo de estudio o la ocupación. Sin embargo, las titulaciones de educación no están necesariamente vinculadas con las competencias que se van a usar en el empleo, y entre personas que poseen las mismas titulaciones puede haber variaciones en lo que se refiere a sus competencias (Quintini, Over-Qualified or Under-Skilled: A Review of Existing Literature, 2011). Asimismo, las necesidades de una ocupación en cuanto a competencias y tareas varían con el tiempo, en respuesta a la evolución tecnológica y organizativa, la demanda de los clientes y la oferta de mano de obra (OECD, 2013).
Elaborar aproximaciones más sofisticadas de las competencias que se necesitan constituye un reto en todos los países miembros de la OCDE. Aunque no es un planteamiento generalizado, varios países vinculan las necesidades ocupacionales con las competencias que se necesitan aplicando criterios ocupacionales amplios o descripciones de las competencias que se necesitan en cada ocupación (Recuadro 5.13). Establecer marcos ocupacionales basados en competencias facilita un mejor reconocimiento de las competencias, lo que ayuda a adecuar la demanda y la oferta de estas en el mercado laboral. Al describir las ocupaciones en función de las competencias que se necesitan, los marcos basados en competencias pueden ser una herramienta útil para las personas que buscan un cambio profesional que les permita usar sus competencias actuales. Este tipo de herramienta puede resultar particularmente útil a la hora de facilitar las transiciones profesionales para los trabajadores mayores, que tal vez no tengan cualificaciones formales y prefieran buscar un nuevo empleo basándose en las competencias que se necesitan. Para mantenerse vigentes frente a las cambiantes demandas de competencias, los marcos ocupacionales basados en competencias deben actualizarse con regularidad.
Recuadro 5.13. Prácticas por países: Vincular las necesidades ocupacionales con las competencias que se necesitan en las distintas ocupaciones
El gobierno de Estados Unidos patrocina O*NET (Red de Información sobre Ocupaciones), una base de datos que contiene información detallada sobre el conocimiento, las competencias y las habilidades que se necesitan en más de 800 ocupaciones. O*NET proporciona información sobre la importancia de la competencia para una ocupación concreta, así como el nivel de competencia que se necesita. La base de datos está patrocinada por el Departamento de Trabajo de Estados Unidos/Administración de Empleo y Formación (USDOL/ETA). La base de datos, que originalmente se alimentaba con datos procedentes de analistas ocupacionales, se actualiza continuamente mediante encuestas realizadas a los titulares de los puestos de trabajo y con información aportada por expertos y analistas ocupacionales.
Italia, siguiendo el modelo de O*NET, también lleva a cabo una encuesta (en el marco de Professioni, Occupazione e Fabbisogni) para determinar las competencias, los conocimientos, los valores y las actitudes que necesitan 800 ocupaciones. Una herramienta de orientación profesional en Internet permite a los usuarios consultar las perspectivas de empleo de cada ocupación y conocer los tipos de competencias y conocimientos que se necesitan y se necesitarán en el mercado laboral.
La clasificación europea de capacidades/competencias, cualificaciones y ocupaciones (ESCO) es una base de datos europea que vincula las ocupaciones con los conocimientos, las aptitudes y las competencias que son fundamentales u opciones para trabajar en una ocupación concreta. A diferencia de O*NET, la ESCO no proporciona información sobre la importancia de una competencia para una ocupación particular ni el nivel de competencia que se necesita.
Fuente: OECD (Getting Skills Right: Assessing and Anticipating Changing Skill Needs, 2016), Getting Skills Right: Assessing and Anticipating Changing Skill Needs, https://doi.org/10.1787/9789264252073-en; OECD (Getting Skills Right: The OECD Skills for Jobs Indicators, 2017), Getting Skills Right: Skills for Jobs Indicators, https://doi.org/10.1787/9789264277878-en.
Recomendaciones de políticas para reducir los desequilibrios de competencias
Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a reducir los desequilibrios de competencias (Recuadro 5.14).
Recuadro 5.14. Recomendaciones de políticas: reducir los desequilibrios de competencias
• Como ya se ha examinado en anteriores capítulos, crear oportunidades de aprendizaje a lo largo de la vida (Capítulo 4); elaborar ejercicios de evaluación de competencias y de anticipación destinados a reunir y utilizar información de alta calidad sobre las necesidades en materia de competencias a la hora de formular las políticas (Capítulo 4); potenciar el acceso a la información y la orientación sobre el mercado laboral (Capítulos 4 y 6); dar visibilidad a las competencias por medio de la acreditación del aprendizaje previo (Capítulo 4); garantizar un sistema de educación que responda a las necesidades mediante el establecimiento de vínculos con los empleadores y los mecanismos de financiación (Capítulo 4); velar por que se ofrezcan a las personas incentivos para que inviertan en competencias que resulten útiles para el mercado laboral (Capítulo 4), y facilitar las transiciones de la escuela al trabajo para la juventud por medio del aprendizaje en el trabajo (Capítulo 4).
• Promover la movilidad laboral y los mercados de trabajo flexibles. Reducir los obstáculos a la movilidad laboral mediante la capacitación lingüística, la remuneración de los costes de transporte y vivienda conexos, la armonización de los requisitos para la obtención de licencias y la acreditación del aprendizaje previo. En la medida de lo posible, reducir los costes asociados con la contratación y el despido de los empleados a fin de promover la asignación óptima de las competencias en la economía.
• Apoyar el reconocimiento de competencias mediante el establecimiento de marcos ocupacionales basados en competencias. Llevar a cabo iniciativas para crear una clasificación ocupacional basada en las competencias a fin de facilitar las transiciones profesionales en función de las competencias necesarias.
Estimular la demanda de competencias de alto nivel: apoyar las actividades innovadoras de las empresas y eliminar los obstáculos al crecimiento
La buena adecuación entre la oferta de competencias disponibles y la demanda del mercado laboral no siempre es un algo positivo: la mano de obra puede estar integrada por adultos con unas competencias de bajo nivel pero bien adecuadas al puesto de trabajo (fenómeno que a menudo se denomina equilibrio de competencias bajas). Los equilibrios de competencias bajas perjudican el crecimiento y el desarrollo económico y ponen a las economías en situación de vulnerabilidad ante las perturbaciones económicas y tecnológicas, como, por ejemplo, las relacionadas con la cadena de valor mundial o la transformación digital.La innovación, el desarrollo tecnológico y los cambios organizativos dependen de que se disponga de personas que cuenten con el conjunto «adecuado» de competencias cognitivas y no cognitivas para llevar a cabo tales cambios. Al mismo tiempo, los cambios tecnológicos constantes influyen en el tipo de tareas que los trabajadores realizan en el puesto de trabajo y en las competencias que necesitan para realizarlas.
Por tanto, coordinar las políticas en materia de competencias y educación con políticas relativas a la industria y la innovación es fundamental para impulsar la innovación y el crecimiento. Al armonizar las intervenciones relacionadas con la oferta y las relacionadas con la demanda, los encargados de formular políticas pueden mejorar la adecuación de la demanda y la oferta de competencias y, de esa manera, favorecer una mayor innovación y un más sólido rendimiento económico.
Desafío: se necesita más apoyo para llevar a cabo actividades con más valor añadido e intensivas en innovación
Cuando las políticas de competencias están armonizadas con las políticas relativas a la industria y la innovación, los empleadores pueden acceder a las competencias que necesitan para que sus empresas pasen a realizar actividades con más valor añadido e intensivas en innovación. La innovación –esto es, la creación, el desarrollo y la difusión de nuevos productos y procesos– exige sólidas competencias de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (CTIM), así como competencias no técnicas y competencias de espíritu empresarial (OECD, 2011). La adopción de un enfoque integrado de las políticas relativas a la industria, la innovación y las competencias garantiza que tales competencias estén disponibles cuando los empleadores las necesiten. Este tipo de enfoque también controla el número de personas desempleadas y reduce la longitud de los periodos de desempleo.
Por otra parte, cuando las políticas de competencias no están armonizadas con las políticas relativas a la industria y la innovación, los países y las regiones pueden quedar atrapados en «equilibrios de competencias bajas». Estos equilibrios se caracterizan por una mano de obra formada por adultos que poseen competencias de bajo nivel y que tienen pocos incentivos para mejorar sus competencias, pues saben que será difícil encontrar un empleo que recompense su esfuerzo; y por unos empleadores que no pueden pasar a realizar actividades con más valor añadido, debido a los bajos niveles competenciales de la mano de obra.
Para colocar a las economías en situación de realizar actividades con más valor añadido e intensivas en innovación, las políticas de educación y aprendizaje a lo largo de la vida relacionadas con el mercado laboral deben complementarse con políticas que favorezcan las actividades innovadoras de las empresas y el emprendimiento, así como con políticas que permitan a las empresas competir en condiciones de igualdad y eliminen los obstáculos al crecimiento.
Buenas prácticas
Apoyar las actividades innovadoras de las empresas
Invertir en I+D ayuda a desarrollar los conocimientos y las competencias, fortalece la innovación y potencia la capacidad de una empresa para absorber y aprovechar su base de conocimientos (Cohen & Levinthal, 2000), lo que estimula la demanda de competencias que complementen la producción de alta tecnología. El Gráfico 5.14 muestra que el apoyo público al gasto de las empresas en I+D ha sido decisivo para aumentar la intensidad de I+D en las economías de la OCDE (OECD, R&D Tax Incentive Database, 2018). A lo largo del periodo 2006-2015, los países donde más aumentó el apoyo público mostraron un mayor crecimiento de la intensidad de I+D, y las variaciones del apoyo público representaron en torno al 17 % de la variación observada en la intensidad de I+D de las empresas. Sin embargo, el crecimiento de la intensidad de I+D de China y Corea fue mayor de lo previsto, debido a su variación en el apoyo público incluido en las mediciones. El plan Industria 4.0 de Italia constituye otro ejemplo de reformas públicas que combinan la inversión en I+D con las políticas de educación y formación para impulsar al mismo tiempo la demanda y la oferta de competencias que complementen la producción de alta tecnología (Recuadro 5.15).
Además del apoyo público, fomentar la colaboración entre las instituciones académicas y las empresas también puede favorecer las actividades de innovación de una empresa. Establecer vínculos entre la ciencia y la industria contribuye a introducir a las empresas en las nuevas tecnologías, facilita la transferencia y la difusión de conocimientos, y permite a las empresas encontrar los expertos que necesitan para empezar a realizar tipos de actividades con más valor añadido (Ankrah & Al-Tabbaa, 2015; Scandura, 2016). Tales intervenciones se ponen en práctica con más facilidad en el ámbito local, donde las partes interesadas de los sectores público, privado y académico pueden participar directamente. Por ejemplo, la región de Tampere (Finlandia), confrontada a un cambio tecnológico radical en la industria de la telefonía móvil, logró salir de la crisis gracias a que adoptó un planteamiento abierto de la innovación que reforzó el sistema de innovación y fortaleció los lazos entre las diferentes partes interesadas de la región, incluidas la ciencia y la industria.
Las medidas de política orientadas a fomentar la colaboración entre empresas y entre las empresas y las universidades y las instituciones de investigación deben prestar especial atención a buscar la colaboración de las pequeñas y medianas empresas, ya que estas, por término medio, están menos dispuestas a colaborar (OECD, OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2017: The Digital Transformation, 2017).
Recuadro 5.15. Prácticas por países: combinar la inversión en I+D con las políticas de educación y formación
En 2016, el gobierno de Italia estableció un ambicioso conjunto de medidas de política industrial, Industria 4.0, que apoya la transición de la economía hacia una mayor intensidad tecnológica y una producción con más valor añadido en general. Las intervenciones propuestas conllevan la participación de agentes tanto públicos como privados para ampliar la inversión en tres aspectos fundamentales de la transformación digital: la infraestructura digital (ampliando la banda ancha y la conectividad de fibra), la innovación (estimulando la inversión en I+D y otros activos intangibles, en gran parte con 13.000 millones de euros en concepto de créditos fiscales), y el capital humano (ampliando las competencias relacionadas con la producción de alta tecnología). Para impulsar las competencias relacionadas con la transformación digital, el gobierno: ampliará la educación de los estudiantes y los directivos en los ámbitos relacionados con Industry 4.0; aumentará el número de estudiantes matriculados en programas de educación y formación profesional que complementen la producción de alta tecnología, y creará centros nacionales de competencias que ofrezcan formación y promuevan la colaboración en el ámbito de la investigación y la transferencia de tecnología. La Estrategia de Competencias de la OCDE señaló que la puesta en práctica satisfactoria de Industry 4.0 en Italia dependerá de que el programa esté estrechamente integrado con otros programas privados y públicos que apoyen el desarrollo de competencias (por ejemplo, políticas activas del mercado laboral).
Fuente: OECD (OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Italy 2017, 2018), OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Italy, https://doi.org/10.1787/9789264298644-en.
Eliminar los obstáculos al crecimiento
Eliminar los obstáculos para el acceso de las empresas al mercado y facultar la ampliación de las empresas también fomenta la demanda de competencias de mayor nivel, así como una mayor productividad. Las empresas emergentes adoptan nuevas tecnologías para la producción, y también fomentan una asignación más eficiente de los recursos, al poner en cuestión la supervivencia de las empresas establecidas que no son tan productivas o innovadoras. Para obtener resultados óptimos, las iniciativas de los gobiernos deberían dirigirse a las empresas emergentes más prometedoras. Por ejemplo, las deducciones fiscales se pueden limitar a las empresas emergentes innovadoras en sus fases iniciales que, en general, se prevea que contribuirán a la creación de conocimientos y aportarán las innovaciones más radicales al mercado (Henderson & Clark, 1990). Por ejemplo, la Ley de Empresas Emergentes de Italia prevé inversiones por fases en las empresas emergentes, y ofrece garantías públicas sobre préstamos bancarios para las empresas prometedoras. Dado que los bancos pueden ser reacios a financiar oportunidades de inversión que entrañen riesgos más altos, el establecimiento de formas alternativas de financiación como el capital de riesgo y el capital inversión también puede ser decisivo para el emprendimiento, el establecimiento de empresas emergentes y la inversión en activos intangibles en general.
Recomendaciones de políticas para estimular la demanda de competencias de alto nivel
Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a estimular la demanda de competencias de alto nivel (Recuadro 5.16).
Recuadro 5.16. Recomendaciones de políticas: estimular la demanda de competencias de alto nivel
• Armonizar las políticas de competencias y educación con políticas relacionadas con la demanda. Fortalecer la demanda y la oferta de competencias a través de medidas de política industrial adecuadas, como el apoyo a la inversión en I+D y otros activos basados en el conocimiento, y, al mismo tiempo, fomentar una mayor colaboración entre las entidades públicas, las instituciones de investigación y el sector privado.
• Eliminar los obstáculos a la entrada al mercado y apoyar la ampliación de las empresas emergentes más prometedoras. Ofrecer deducciones fiscales o ayudas de otro tipo a las empresas emergentes innovadoras puede ayudarlas a crecer, y, de este modo, fomenta la adopción de nuevas tecnologías y una mayor productividad y estimula la demanda de competencias de mayor nivel.
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