Estrategia de Competencias de la OCDE. Unidad VI

FORTALECER LA GOBERNANZA DE LOS SISTEMAS DE COMPETENCIAS

UNIDAD VI

En este capítulo se presenta un marco de las dimensiones de política que se necesitan para gobernar los sistemas de competencias de manera eficaz. Se ofrecen ejemplos de las mejores formas de calibrar la interacción de los elementos de buena gobernanza a fin de crear procesos que son importantes para garantizar el funcionamiento eficaz y la rendición de cuentas de los sistemas de competencias. Se defiende un enfoque del conjunto del Gobierno de las políticas de competencias, haciendo hincapié en cuatro dimensiones de política importantes para lograr ese objetivo: 

1) Promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno.

2) Implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas.

3) Crear sistemas de información integrados.

4) Armonizar y coordinar los mecanismos de financiación.

Recuadro 6.1. Lecciones clave de política sobre el fortalecimiento de la gobernanza de los sistemas de competencias

Promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno. Las políticas relacionadas con las competencias rara vez son responsabilidad exclusiva de un ministerio o de un único nivel de gobierno. Un mayor nivel de coordinación, cooperación y colaboración tiene la capacidad de mejorar los resultados en materia de competencias. La coordinación de diferentes ámbitos de política se ve favorecida cuando existe una convicción compartida de que las competencias son una prioridad nacional. Los gobiernos deberían determinar cuáles son las partes interesadas pertinentes y colaborar con ellas, además de fomentar la coordinación entre las autoridades centrales y las subnacionales. Un buen comienzo consiste en hacer inventario de todas las políticas y los agentes institucionales que afectan al desarrollo y al uso de competencias. Los esfuerzos de coordinación deben recibir el apoyo de las instituciones adecuadas, que pueden ser de muy diverso tipo. Sin embargo, es importante que adopten una «perspectiva de ciclo vital» y que establezcan mecanismos eficaces de supervisión y de evaluación para valorar el funcionamiento del sistema de competencias.

Implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas. La necesidad de implicar a las partes interesadas surge de la complejidad y la multiplicidad de medidas de política que deben ponerse en marcha para mejorar el desarrollo y el uso del capital humano de un país. Los responsables de tomar las decisiones de políticas más complejas necesitan la experiencia y los conocimientos especializados de las partes interesadas, de cuyo acervo también se benefician. La implicación de las partes interesadas también incrementa la legitimidad política de esa toma de decisiones. Un primer paso para implicarlas consiste en determinar cuáles son todos los agentes que intervienen en el sistema de competencias y aclarar cómo y en qué medida interactúan entre ellos. Es muy importante que la colaboración dé lugar a un resultado tangible en la práctica, y las partes interesadas deben tener oportunidades de influir en la política de competencias. Sin embargo, es fundamental que su implicación en la toma de decisiones no se traduzca en un «apoderamiento» de las instituciones públicas por parte de intereses privados.

Crear sistemas de información integrados. A medida que los sistemas de competencias evolucionan y se vuelven más complejos, la gestión de datos y de información se convierte en una cuestión clave de política. Los gobiernos necesitan sistemas de información eficaces para recopilar y gestionar los datos y la información que los gobiernos y las partes interesadas producen, analizan y difunden, con el fin de garantizar que los responsables políticos, las empresas, los particulares y otros agentes tengan acceso a una información rigurosa, oportuna, minuciosa y personalizada. Para gestionar las complejidades es necesario poner en marcha iniciativas de gestión importantes en diversas esferas, en particular en materia de rendición de cuentas y protocolos de privacidad. La primera medida para crear un sistema de información integrado es generar y recopilar todos los datos pertinentes relacionados con las competencias apropiadas, el mercado laboral y el aprendizaje. Para pasar de los datos a la información se debe conocer quiénes son los usuarios finales y qué necesidades tienen, así como cuáles son las deficiencias de información existentes. Es necesario adoptar un enfoque centrado en los usuarios a fin de convertir los datos en información útil.

Armonizar y coordinar los mecanismos de financiación. La gobernanza y la financiación están inevitablemente interrelacionadas. Los esfuerzos dirigidos a aumentar el nivel y la eficiencia de los gastos en competencias tienen que ir acompañados de una sólida capacidad institucional. Los mecanismos de financiación deben basarse en una participación en la financiación de los gastos que sea más flexible y facilite la integración de diversas fuentes. Los fondos públicos deben distribuirse con cautela para promover mejores resultados en materia de políticas y para garantizar a todo el mundo el acceso equitativo a las oportunidades de desarrollo de competencias. Un primer paso para priorizar las inversiones y los gastos en competencias consiste en evaluar las diferencias de financiación en los sistemas. Las estrategias de inversión deben definirse de acuerdo con las prioridades estratégicas de gobierno a medio plazo. Hay que asignar los recursos de tal forma que las responsabilidades y los mecanismos de rendición de cuentas reciban la correspondiente financiación, a fin de que los responsables tengan la capacidad y la financiación necesarias para prestar el nivel de servicio deseado.

Introducción

Llevar a cabo reformas constituye un desafío para los gobiernos. La complejidad de esta tarea aumenta cuando las políticas conllevan la participación de una amplia variedad de agentes y entidades, como, por ejemplo, diferentes niveles de gobierno y partes interesadas, y abarcan múltiples sectores de la política (OECD, Strengthening the Governance of Skills Systems, forthcoming). Al diseñar y poner en práctica políticas intersectoriales, los gobiernos a menudo afrontan enormes dificultades políticas y técnicas, como la necesidad de coordinar diferentes niveles de gobierno, colaborar con las partes interesadas y definir los aspectos de financiación e información de la reforma, entre otras cosas. Además, muchas veces las reformas intersectoriales están asociadas con disyuntivas de redistribución sumamente complejas, ya que con frecuencia afectan a la distribución y redistribución de recursos en distintos sectores y entre ellos, así como entre diferentes niveles de gobierno.

En el espectro de los sectores de política, las políticas orientadas a mejorar los resultados en materia de competencias –políticas de competencias– son un claro ejemplo de complejidad. El éxito de las políticas a la hora de mejorar el desarrollo y el uso de las competencias normalmente depende de las respuestas y las medidas de una gran variedad de agentes, que abarcan, entro otros, el gobierno, los estudiantes, los docentes, los trabajadores, los empleadores o los sindicatos. En muchos aspectos, la esfera de las políticas de competencias difiere fundamentalmente de otras esferas de política. Por una parte, invertir en la educación y la formación de capital humano es una medida muy popular en los diferentes grupos electorales y políticos (Busemeyer, Garritzmann, Neimanns, & Nezi, 2018)), ya que en general se reconoce el valor de la educación y su contribución al desarrollo económico y la inclusión social. Por otra, como se ha mencionado en el Capítulo 1, las políticas de competencias son mucho más complejas que la mayoría de las otras políticas, porque se sitúan en la intersección de la educación, el mercado laboral, los ámbitos industriales y otros ámbitos de política. Es un ámbito de política inherentemente complejo que desempeña un papel central para allanar las vías de desarrollo de los países, ya que, por ejemplo, facilita la adopción de nuevas tecnologías y asciende en la cadena de valor añadido, además de hacer que los países resulten más atractivos para la inversión extranjera directa.

Las políticas de competencias conllevan la participación de un importante y diverso número de ministerios gubernamentales, niveles de gobiernos y partes interesadas. Por ejemplo, la formulación de políticas en el ámbito del mercado de trabajo implica la participación de un conjunto de agentes (sindicatos, asociaciones de empleadores, etc.) distinto del que interviene en el ámbito de la educación (asociaciones de padres y de estudiantes, asociaciones de docentes, instituciones educativas, etc.). Además, la formulación de políticas relacionadas con el mercado laboral normalmente adopta enfoques más centralizados, orientados a garantizar la integridad de los mercados laborales nacionales, mientras que las políticas de educación a menudo se establecen, e incluso a veces se financian, en los niveles subregionales y locales. Así pues, poner en práctica unas políticas de competencias coordinadas entraña un alto grado de complejidad, tanto por la multiplicidad de agentes como por los necesarios esfuerzos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.

No parece que la gobernanza vaya a simplificarse en un futuro próximo. La globalización, el progreso tecnológico y los cambios demográficos, entre otros factores, están ejerciendo presión en los sistemas de competencias, tanto en los países miembros de la OCDE como en otras economías, lo que aumenta la necesidad de adoptar un enfoque a lo largo de la vida del aprendizaje. Más concretamente, como se examinó en el Capítulo 3, estos factores (o megatendencias) exigen que se formulen renovados compromisos políticos y financieros respecto de las políticas de competencias en tres ámbitos: 

1) Inspirar una cultura del aprendizaje a lo largo de la vida y aumentar las oportunidades de educación y formación para la población adulta a fin de favorecer su adaptabilidad y resiliencia frente a los rápidos cambios que se producen. 

2) Reducir las desigualdad de oportunidades en la infancia y en los centros educativos a fin de que todos los jóvenes cuenten con las competencias que necesitan para desarrollar carreras profesionales satisfactorias, que les permitan hacer frente al impacto de la tecnología en el cambiante mundo laboral.

3) Aprovechar el potencial que ofrecen las nuevas tecnologías para aumentar las oportunidades de aprendizaje e impulsar el desarrollo de competencias para el siglo XXI.

A medida que se amplían los servicios de educación y atención a la primera infancia y de educación y formación profesional inicial para alcanzar a un mayor porcentaje de la población, y a medida que aumentan las oportunidades de aprendizaje dirigidas a la población adulta, los gobiernos afrontan nuevos desafíos en esferas en las que su campo de acción ha sido tradicionalmente limitado, ya que se están incrementando tanto la cantidad de agentes implicados como la complejidad de los mecanismos de gobernanza. La ampliación de la educación y atención a la primera infancia obliga a los gobiernos a afrontar cuestiones más complejas que las que se plantean en los niveles primario y secundario, como, por ejemplo, fortalecer los nuevos marcos normativos, gestionar las relaciones con los proveedores, poner en marcha mecanismos de aseguramiento de la calidad eficaces, así como afrontar debates políticos sobre el papel de la familia frente al Estado y los mercados a la hora de proporcionar una educación a la primera infancia. Aumentar las oportunidades de educación y formación profesional agrava aún más la complejidad, ya que requiere que se establezca una coordinación entre la formulación de políticas en el propio sistema de educación y los agentes que intervienen en el ámbito del mercado laboral, como las empresas y los sindicatos. De manera similar, la educación para adultos y la formación a lo largo de la vida, exigen que se establezcan y se gestionen relaciones con los empleadores y los proveedores de servicios de educación y que se creen nuevos mecanismos de financiación y rendición de cuentas.

Las actuales iniciativas de reforma que se ocupan del sistema de competencias a menudo se enmarcan en el contexto de una tendencia más general que se observa en los países miembros de la OCDE de descentralizar y delegar la administración, y, en parte, la financiación, de los servicios sociales (Gingrich, 2011), lo que implica que habrá una mayor cantidad de políticas y servicios que se diseñarán y se ejecutarán en colaboración con las autoridades subcentrales, los interlocutores sociales y otras partes interesadas, o a cargo exclusivamente de estos agentes, cuyas medidas no siempre están sometidas al control de las autoridades centrales. En consecuencia, diseñar sistemas de gobernanza que puedan garantizar la adopción de un enfoque coordinado a la hora de decidir la dirección y establecer las prioridades y que tengan en cuenta las particulares necesidades regionales y sectoriales supone todo un desafío.

De hecho, los once informes de diagnóstico de la Estrategia de Competencias de la OCDE elaborados hasta la fecha muestran que las dificultades que entraña coordinar y armonizar los diferentes sectores y agentes de las políticas es uno de los principales obstáculos que entorpecen una aplicación más eficaz y eficiente de las políticas de competencias. Muchos de los problemas actuales relacionados con las competencias se deben a unos mecanismos de gobernanza deficientes en los distintos ámbitos de política y niveles de gobierno, así como con las partes interesadas, a la escasa información sobre los resultados en materia de competencias y aprendizaje, y a unos mecanismos de financiación poco eficientes. Las estructuras y los órganos de gobierno normalmente están diseñados para promover políticas sectoriales concretas y no coordinan sus medidas entre los distintos sectores.

En este capítulo se presenta un marco de gobernanza que podría servir como punto de referencia para los actuales debates sobre las reformas relativas a la gobernanza en las políticas de competencias. Se defiende un enfoque del conjunto del Gobierno de las políticas de competencias y se analizan detalladamente cuatro dimensiones de política importantes.

Enfoque del conjunto del Gobierno de las políticas de competencias

El enfoque del conjunto del Gobierno tiene por objeto garantizar que las políticas sean coherentes, se refuercen mutuamente (es decir, se complementen entre sí) y sean lo bastante flexibles como para poder afrontar los nuevos desafíos. De esta forma, se propone buscar un equilibrio adecuado entre una dirección y un establecimiento de prioridades de carácter centralizado, por un lado, y una ejecución descentralizada y flexible de las políticas, por otro. Una buena gobernanza en materia de competencias supone la implicación no solo del sector público, sino también del privado. Por tanto, el enfoque del conjunto del Gobierno hace partícipes a las partes interesadas adecuadas en el proceso de adopción de decisiones con el fin de asegurar que las decisiones de política sean percibidas como legítimas por los agentes interesados, y de lograr que el uso de los recursos de conocimientos que poseen las partes interesadas se distribuya entre los diferentes niveles de gobierno y sectores de política. Así pues, la implicación de las partes interesadas normalmente aumentará la eficacia de los procesos de ejecución. Para aprovechar al máximo el potencial que ofrece el enfoque del conjunto del Gobierno es necesario armonizar una gran diversidad de sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos. El exacto equilibrio entre la dirección centralizada y las particulares necesidades regionales y sectoriales, así como el grado en que se incorpora a los agentes privados en los procesos de adopción de decisiones, puede variar en los distintos países en función de los legados políticos e institucionales. El presente capítulo no defiende un modelo «único» en lo que respecta a los regímenes de gobernanza, sino que señala las dimensiones fundamentales de los mecanismos de gobernanza (véase el análisis que figura a continuación) que pueden servir como punto de referencia para mejorar la eficacia y la eficiencia de la formulación de políticas en lo que respecta a los objetivos y metas de cada país (Recuadro 6.2).

Recuadro 6.2. ¿Qué es un enfoque del conjunto del Gobierno de las políticas de competencias?

El enfoque del conjunto del Gobierno tiene por finalidad fortalecer la coordinación horizontal y vertical de la actividad gubernamental a fin de aumentar la coherencia de las políticas y mejorar el uso de los recursos. Por tanto, este enfoque promueve y aprovecha las sinergias y la innovación que surgen cuando se busca la implicación y la colaboración de una multiplicidad de partes interesadas, al tiempo que, además, se garantiza una prestación ininterrumpida de servicios a las personas y las empresas. Exige que los órganos públicos, sea cual sea su tipo o su nivel, colaboren traspasando los límites de sus ámbitos de competencia a fin de lograr objetivos comunes y de dar respuestas públicas integradas a los problemas de política. Un enfoque de este tipo se aplica a los métodos de trabajo tanto formales como informales, y a la elaboración, ejecución y gestión de las políticas, los programas y la prestación de servicios. La capacidad de colaborar de forma fructífera permite a la Administración pública tener más en cuenta las necesidades del gobierno y los ciudadanos.

El término «enfoque del conjunto del Gobierno» es amplio y se aplica a los niveles y las esferas de política tanto centrales como subnacionales (regionales y locales). Sobre todo, también incluye la relación entre el gobierno y agentes externos.

Fuente: adaptado de OECD (Estonia: Towards a Single Government Approach, 2011), Estonia: Towards a Single Government Approach, OECD Public Governance Reviews, https://dx.doi.org/10.1787/9789264104860-en

Más en concreto, el enfoque del conjunto del Gobierno tiene como objetivo seguir una agenda de políticas de competencias a largo plazo, estableciendo instituciones sólidas que controlen y evalúen la aplicación y los resultados de las reformas de las políticas, buscando la participación directa de las partes interesadas para que hagan suyas esas reformas (y asuman su parte de responsabilidad), dentro de un marco en el que el sector público siga siendo responsable de la calidad y la accesibilidad de los servicios, y, por último, corrigiendo las asimetrías entre ganadores y perdedores de los procesos de reforma. El último punto, relativo a las implicaciones redistributivas de la reforma de políticas, puede convertirse muchas veces en un importante obstáculo en el diseño y la aplicación de las reformas de políticas. Por tanto, para evitar la paralización del proceso de aplicación en las últimas etapas es fundamental implicar a las partes interesadas durante las primeras etapas del proceso de toma de decisiones. Al mismo tiempo, las autoridades públicas deben seguir llevando las «riendas» para evitar que los intereses privados se «apoderen» de las instituciones públicas.

De conformidad con la definición amplia de las políticas de competencias que recoge la Estrategia de Competencias de la OCDE, los ámbitos de política que se van a estudiar abarcan no solo la política de educación y formación en sentido estricto, sino también las políticas industriales, fiscales y relativas al mercado laboral en la medida en que afecten al desarrollo y el uso eficaz de las competencias en el mercado laboral y la armonización con las necesidades de la industria en materia de competencias. Tras aplicar el enfoque de la Estrategia de Competencias de la OCDE a once países, se han señalado cuatro desafíos que se consideran fundamentales para adoptar un enfoque integral de las políticas de competencias. Estos desafíos constituyen las cuatro dimensiones de política que se presentan en este capítulo, y se refieren a la capacidad de promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno, de implicar de manera eficaz a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas, de crear sistemas de información integrados para apoyar la elaboración y la aplicación de las políticas de competencias, y de diseñar mecanismos de financiación eficaces y eficientes para garantizar que los sistemas de competencias cuenten con recursos suficientes y sostenibles. Más concretamente:

• Promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno permite a los gobiernos coordinar el diseño y la aplicación de las políticas de competencias entre los ministerios competentes (coordinación horizontal) y entre los distintos niveles de gobierno (coordinación vertical) para garantizar la coherencia. Asimismo, las políticas de competencias deben guiarse por un objetivo común y diseñarse y aplicarse de tal forma que se complementen entre sí. Las políticas son complementarias cuando se refuerzan mutuamente, lo que quiere decir que generan mejores resultados cuando se combinan y se coordinan que cuando se aplican por separado o de forma fragmentada (Trapasso & Staats, 2018). Además, la coordinación entre los diferentes ministerios y niveles de gobierno no implica que deba adoptarse un modelo de dirección «único» centralizado, ya que la coordinación dentro de un enfoque del conjunto del Gobierno debería ser lo bastante flexible como para tener en cuenta las particulares necesidades regionales o sectoriales. Sin embargo, lo importante es que cada ministerio o agencia no debería poner en práctica sus propias políticas sin coordinarse con otros ministerios o agencias competentes, en caso necesario.

• Implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas contribuye a garantizar que los agentes pertinentes del sector privado, como los sindicatos, las empresas o las asociaciones de empleadores, entre otros, participen de manera efectiva en el diseño, la aplicación y la evaluación de las políticas de competencias. Hacer partícipes a las partes interesadas mejora la pertinencia, la flexibilidad y la sostenibilidad de las políticas, y contribuye a su aplicación eficaz. Hay muchas maneras diferentes en las que los sectores público y privado pueden cooperar e interactuar en relación con las políticas de competencias, y los países difieren en cuanto a la forma y la medida en que colaboran con los agentes privados. En cualquier caso, es importante evitar que estos agentes abusen de su implicación en la adopción de decisiones públicas para satisfacer necesidades particularistas. Por tanto, los regímenes de gobernanza y las formas de interacción entre el sector público y el privado deben diseñarse de tal forma que garanticen que los agentes colaboren en la resolución de problemas colectivos y no lleven a cabo negociaciones y campañas de presión que persigan fines particularistas.

• Crear sistemas de información integrados que proporcionen información y conocimientos ayuda a los responsables políticos y las partes interesadas a tomar decisiones que den lugar a mejores resultados en relación con las competencias. Disponer de información y datos sobre las necesidades en materia de competencias, las oportunidades de aprendizaje y las buenas prácticas debería facilitar la formulación de políticas con base empírica. No obstante, para lograr este resultado, en muchos países es necesario mejorar la calidad de la información. Los datos administrativos deberían integrarse en sistemas –longitudinales– comunes que sean capaces de traducir dichos datos en información accesible y adaptada que pueda ayudar a los interlocutores a tomar decisiones informadas en lo que se refiere a las competencias. Los sistemas de información deberían estar centrados en los usuarios y aprovechar los avances tecnológicos recientes. Al tiempo que se crean infraestructuras para la reunión y la gestión de datos cuantitativos, los sistemas de gobernanza y rendición de cuentas también deben aprovechar las fuentes de datos cualitativos, tales como las evaluaciones de las necesidades en materia de competencias llevadas a cabo por las asociaciones de empleadores, las inspecciones escolares y otras evaluaciones cualitativas.

• Armonizar y coordinar los mecanismos de financiación puede facilitar una asignación de recursos que favorezca la realización de inversiones orientadas a obtener los máximos rendimientos sociales. Desde el punto de vista político, la aplicación de fórmulas de financiación que dirijan los recursos hacia las localidades con mayores necesidades puede resultar difícil, porque las regiones más ricas son contrarias a esta redistribución de los recursos. El enfoque del conjunto del Gobierno puede ayudar a superar estos tipos de asimetrías regionales mejor que un enfoque descoordinado. Además, es importante adoptar un enfoque estratégico a largo plazo en lo que respecta a la financiación de las competencias, y, para facilitar el proceso de asignación de recursos, es fundamental establecer un marco claro que aclare cómo contribuyen los agentes a la financiación y en qué medida. También a este respecto, las políticas de competencias son diferentes de otras políticas, puesto que muchos de los beneficios de las inversiones actuales en la educación solo se materializan a largo plazo, es decir, normalmente una vez concluido el mandato político de los responsables actuales. Por tanto, a fin de poner en práctica una estrategia a largo plazo para la formación de competencias, es imprescindible establecer marcos institucionales que protejan las inversiones en educación y en otro tipo de competencias frente a las necesidades financieras contrapuestas y a corto plazo de otros sectores.

En el presente capítulo se examina en detalle cada uno de estos cuatro desafíos y se presentan algunos estudios de casos que ejemplifican los diferentes mecanismos que los países tal vez se planteen adoptar para fortalecer la gobernanza de sus sistemas de competencias. Los mecanismos y las prácticas de gobernanza son, en parte, fruto de la coyuntura histórica, cultural y socioeconómica singular de cada país y cada sociedad. Por tanto, no existe una solución única para la gobernanza de los sistemas de competencias. Sin embargo, a pesar de sus diferencias institucionales, los países pueden aprender unos de otros y adoptar versiones modificadas de las buenas prácticas que se apliquen en otros lugares. Con este fin, los estudios de casos relativos a las experiencias de cada país pueden representar una importante fuente de inspiración e información.

Desafío: promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno

Las políticas relacionadas con las competencias rara vez son responsabilidad exclusiva de un ministerio o de un único nivel de gobierno. La mayoría de las veces, las cuestiones relacionadas con las competencias recaen en el ámbito de acción de una serie de órganos pertenecientes a la Administración pública, y sus políticas y medidas están inherentemente interrelacionadas, por lo que exigen coordinación en las dimensiones tanto verticales como horizontales. La dimensión vertical se refiere a los vínculos entre niveles más altos y más bajos de gobierno, y la dimensión horizontal se refiere a los mecanismos de cooperación entre sectores (por ejemplo, los ministerios), regiones o municipios.

Por ejemplo, en Suecia, cada municipio se ha encargado tradicionalmente de organizar la educación y formación profesional. En 2017, para estimular la evolución hacia una oferta más amplia de educación y formación que respondiera a las necesidades de las diferentes regiones, el gobierno modificó las condiciones y estableció una nueva subvención pública. La subvención pública vigente requiere que haya cooperación entre, al menos, tres municipios en cuanto a la planificación y la oferta de servicios de educación y formación a nivel regional. También se exige la consulta con los servicios públicos de empleo y con diversos agentes encargados del desarrollo regional.

Aunque la coordinación de las políticas en las dimensiones horizontal y vertical crea un claro valor añadido, muchos países tienen dificultades para ponerla en marcha. Los principales obstáculos con que tropiezan los países a este respecto son:

• Colocar las políticas de competencias en un lugar prioritario de la agenda pública. La coordinación de diferentes ámbitos de política se ve favorecida cuando existe una convicción compartida de que las competencias son una prioridad nacional. Aunque la inversión en educaciónes muy popular entre los votantes y los responsables políticos, las inversiones en este ámbito que generan beneficios sobre todo a largo plazo compiten con el gasto público en otras esferas donde se logran beneficios inmediatos a corto plazo. Por otra parte, las reformas educativas a menudo conllevan importantes costes políticos, debido al carácter ideológico y polarizado de los debates políticos, al hecho de que la mayor parte de la población tenga convicciones muy firmes acerca del modelo educativo que consideran idóneo para sus hijos, y a los conflictos de intereses subyacentes entre algunos de los agentes. Así pues, el desafío político consiste en mantener la educación en un lugar prioritario de la agenda política a pesar de estos intereses contrapuestos y convenir en que la mejora del nivel de competencias debería ser el principal objetivo de las políticas.

• Identificar a las partes interesadas pertinentes y colaborar con ellas. Para lograr una gobernanza eficaz y políticamente legítima de los sistemas de competencias es preciso que los responsables políticos colaboren con las partes interesadas en este ámbito. El desafío a este respecto consiste en identificar a los agentes pertinentes y, al mismo tiempo, equilibrar las asimetrías entre los intereses particulares, altamente organizados, y los intereses colectivos, que con frecuencia están menos organizados y son más difusos. La colaboración de las partes interesadas debe ir más allá de los típicos órganos tripartitos presentes en muchos países, que representan los intereses comerciales, laborales y estatales. En el contexto del aprendizaje a lo largo de la vida, el éxito de las políticas de competencias está cada vez más influenciado por una mayor cantidad de partes interesadas, que representan a sectores emergentes de la economía, como las nuevas empresas tecnológicas y los proveedores de servicios de formación, así como a nuevos tipos de trabajadores (por ejemplo, los trabajadores por cuenta propia o los trabajadores atípicos), muchos de los cuales no están necesariamente bien representados por las instituciones o por las entidades tradicionales. A la hora de elaborar una estrategia de competencias incluyente, es importante apelar tanto a las asociaciones tradicionales consolidadas en la economía como a las que representan a los intereses emergentes.

• Fomentar la coordinación entre las autoridades centrales y las subnacionales. En muchos países, el desarrollo de un enfoque del conjunto del Gobierno de las políticas de competencias se ve obstaculizado por la complejidad de los mecanismos de gobernanza de varios niveles, que distribuyen la responsabilidad de formular las políticas de manera desigual entre los diferentes sectores de políticas Por ejemplo, en muchos países, la autoridad responsable de las políticas educativas se delega en los gobiernos subnacionales o se reparte entre el gobierno central y los gobiernos regionales. En cambio, las políticas relacionadas con el mercado laboral y el aprendizaje a lo largo de la vida son con frecuencia responsabilidad de organismos federales/centrales con el fin de garantizar unos estándares conjuntos en los mercados laborales nacionales; aunque, en otros países, los gobiernos locales son muy importantes en la administración y la financiación de esas políticas. En cualquier caso, a menudo, la responsabilidad de formular las políticas en lo que se refiere a los diferentes elementos de un conjunto amplio de políticas de competencias se distribuye de manera desigual entre los distintos niveles de gobierno, lo que hace que la coordinación entre esos niveles sea un auténtico desafío para los responsables políticos. Independientemente de cuál sea el modelo vigente en los diferentes países y de cómo se definan las responsabilidades entre los niveles de gobierno, los mecanismos más eficaces para evitar las crecientes disparidades entre las regiones pasan por que el gobierno central sea el responsable de definir los estándares comunes de los niveles de competencias adecuados para cada nivel educativo y de preparar modelos de formación para todas las regiones, así como porque evalúe la eficiencia de los diferentes agentes y políticas.

Buenas prácticas

Con miras a reforzar su enfoque del conjunto del Gobierno, algunos países se han puesto como objetivo mejorar las iniciativas de coordinación tanto horizontal como vertical (OECD, 2010). Por ejemplo, la coordinación horizontal se ha facilitado mediante el establecimiento de estructuras específicas, como comités y comisiones interministeriales; o ha conllevado la creación de ministerios dedicados exclusivamente a esta cuestión, con amplias responsabilidades y facultades que abarcan sectores tradicionalmente independientes. El Recuadro 6.3 presenta ejemplos de órganos encargados específicamente de vigilar las políticas de competencias en Irlanda, Noruega y Alemania.

Recuadro 6.3. Prácticas por países: órganos especializados en la vigilancia de las políticas de competencias

Irlanda

Irlanda aprobó la Estrategia Nacional de Competencias 2025 en enero de 2016. Una parte fundamental de la Estrategia es la creación de una nueva arquitectura de competencias. En este marco, el país ha establecido el National Skills Council (Consejo Nacional de Capacitación) encargado de vigilar la labor de investigación, prestar asesoramiento sobre el orden de prioridades de las necesidades detectadas en materia de competencias, y garantizar que se responda a las necesidades señaladas.

El Consejo engloba una combinación de representantes del sector privado y del público. Se nombran tres miembros procedentes del contexto de la empresa y el empleador, uno de los cuales preside el Consejo. También son miembros de National Skills Council los jefes ejecutivos de los principales organismos que operan en los ámbitos de la educación superior, la enseñanza y la formación profesional y el aprendizaje a lo largo de la vida (Higher Education Authority [Autoridad de Educación Superior, HEA], Further Education and Skills Service [Servicio de Educación Continua y Competencias, SOLAS], Quality and Qualifications Ireland [organismo independiente encargado de la calidad y las cualificaciones en Irlanda, QQI], IDA Ireland, Enterprise Ireland y Science Foundation Ireland [Fundación de la Ciencia de Irlanda, SFI]), así como los representantes del Departamento de Educación y Competencias, el Departamento de Negocio, Empresa e Innovación, así como el Departamento de Protección Social y el Departamento de Gasto Público y Reformas. Asimismo, se invita a los presidentes del Consejo de Presidentes de las Universidades y el Instituto de Tecnologías a que formen parte del Consejo.

El National Skills Council ha absorbido al Grupo de Expertos sobre las Necesidades Futuras en materia de Competencias y asesora sobre las prioridades relacionadas con las competencias. Además, desempeña un papel fundamental a la hora de orientar a los proveedores de educación y formación para que respondan a las necesidades del mercado laboral, en el marco de foros regionales.

Noruega

Noruega ha aprobado una Estrategia Nacional de Competencias para 2017-2021. Para vigilar la puesta en práctica de la Estrategia, el país ha establecido el Consejo de Políticas de Competencias, integrado por miembros del gobierno, los ocho principales interlocutores sociales, un representante de las autoridades regionales y un representante del sector del voluntariado y las asociaciones de aprendizaje de adultos. El Ministro de Educación e Integración dirige el Consejo.

El Consejo se encarga de vigilar la puesta en práctica de la Estrategia. También analiza las observaciones que formula el Comité sobre las Necesidades de Competencias en el Futuro (consulte el Recuadro 4.3 del Capítulo 4 para obtener más información) y realiza aportaciones sobre las iniciativas de política. En 2019, el Skills Policy Council revisará la Estrategia Nacional de Competencias.

Noruega también ha establecido una dirección de aprendizaje a lo largo de la vida, Skills Norway, que depende del Ministerio de Educación e Investigación de Noruega y cuya función es coordinar las esferas prioritarias señaladas en la Estrategia Nacional de Competencias. Skills Norway también se encarga de la cooperación internacional y actúa como organismo coordinador nacional para el Plan Europeo de Aprendizaje de Adultos, representando al sector y poniendo en práctica la agenda.

Alemania

Alemania tiene una larga tradición en la adopción de decisiones corporativistas en el campo de la educación y formación profesional (véase a continuación). En 2004 se estableció un nuevo tipo de alianza entre el gobierno y los agentes del mundo empresarial (asociaciones de empleadores): el «Pacto para la Educación y la Formación Profesional». Este pacto se creó como alternativa y en respuesta a los anteriores intentos del gobierno vigente en ese momento de establecer un gravamen para financiar la formación, que chocó con la oposición de una gran parte de los empleadores. En su lugar, los empleadores acordaron con el gobierno crear más oportunidades de aprendizaje para la juventud mediante periodos de prácticas en empresas, que con el tiempo debían permitir la transición a una formación regular de aprendices. Esta versión inicial del pacto recibió fuertes críticas por parte de los sindicatos debido a que tenía un carácter eminentemente voluntario. En consecuencia, los sindicatos se abstuvieron de participar en este tipo de consejo de competencias.

Sin embargo, en 2014 se volvió a lanzar el pacto con el nombre de «Alianza para la Educación Inicial y Continua». La diferencia fundamental entre la nueva alianza y el antiguo pacto es que los sindicatos también participan, en calidad de asociados de cooperación. Además, la alianza cuenta con la participación de otros interesados y agentes, como la Agencia Federal de Empleo, el KMK (institución central que se encarga de gestionar la coordinación horizontal de la política de educación en los distintos Länder), los ministerios federales de asuntos de trabajo, empresa y educación, así como representantes de los ministerios de los Länder encargados de los asuntos laborales y sociales. Así pues, la alianza adopta en la práctica un enfoque del conjunto del Gobierno, al tener como objetivo el establecimiento de una coordinación consensuada entre los diferentes interesados del sistema. Por otra parte, a diferencia de los pactos anteriores, que en gran medida revestían carácter voluntario, la alianza aprobó decisiones y recomendaciones más vinculantes, en particular el compromiso de los empleadores de aumentar anualmente en 30.000 el número de plazas para la formación de aprendices.

Fuente: Ireland Ministry for Education and Skills (Ireland’s National Skills Strategy 2025, 2016), Ireland’s National Skills Strategy 2025, https://www.education.ie/en/Publications/Policy-Reports/pub_national_skills_strategy_2025.pdf, OECD (Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, 2018), Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, http://dx.doi.org/10.1787/9789264298705-en; Dalbak, K. (Mandate of Official Norwegian Committee on Skill Needs, 2018) Mandate of Official Norwegian Committee on Skill Needs, https://kompetansebehovsutvalget.no/mandate-of-official-norwegiancommittee-on-skill-needs/; Allianz für Aus- und Weiterbildung, (Alliance for Initial and Further Training 2015-2018, 2014), Alliance for Initial and Further Training 2015–2018, www.aus-und-weiterbildungsallianz.de/AAW/Navigation/EN/Home/home.html.

Algunos países han creado órganos encargados de responder a desafíos de política concretos. Por ejemplo, en 2016 el Gabinete de Ministros de Letonia aprobó el Plan sobre el Modelo de Gobernanza de la Educación para Adultos (2016-2020), cuyo objetivo general es aumentar la participación en la educación y la formación para adultos hasta el 15 % antes de 2020, y creó el Consejo de Gobernanza de la Educación para Adultos (CGEA) con el cometido de ejecutar el plan. El objetivo del plan era elaborar un sistema de educación para adultos unificado y sostenible, garantizar el intercambio de políticas y responsabilidades específicas a nivel sectorial, y asegurar el acceso de la población, sea cual sea su origen, a una educación para adultos de alta calidad (Recuadro 6.4).

Recuadro 6.4. Prácticas por países: órgano encargado específicamente de impulsar la participación y el aprendizaje para adultos

En Letonia, a principios de 2017 se creó el Consejo de Gobernanza de la Educación para Adultos (CGEA) con el cometido de ejecutar y vigilar el Plan sobre el Modelo de Gobernanza de la Educación para Adultos (2016-2020). Este órgano se estableció con el fin de evitar la tradicional fragmentación de responsabilidad en el ámbito de la educación para adultos y de establecer una división clara de funciones, el intercambio de información y comunicaciones periódicas entre las partes interesadas que participaban en los procesos. El CGEA es un órgano interinstitucional con representantes de los ministerios sectoriales, los municipios, las empresas privadas, las instituciones educativas, los centros de educación para adultos y las organizaciones no gubernamentales, bajo la supervisión del Ministerio de Educación y Ciencia. El Organismo Estatal de Desarrollo de la Educación ejerce las funciones de secretaría y dependencia analítica del CGEA.

Los principales cometidos del CGEA son: 1) examinar y aprobar las prioridades de la educación para adultos, teniendo en cuenta la información sobre el mercado laboral y los consejos de expertos sectoriales, las previsiones del mercado laboral y las disparidades de la demanda y la oferta en dicho mercado; 2) determinar cuáles son los grupos y sectores destinatarios prioritarios de la educación para adultos; 3) confirmar el contenido de la formación que se debe impartir, incluida la complementariedad de la formación entre los diferentes grupos destinatarios; 4) decidir sobre los principios que deben regir la asignación de financiación, y 5) llevar a cabo evaluaciones periódicas de los resultados relativos a la implantación de la educación para adultos.

Antes del nuevo modelo de gobernanza, la educación para adultos en Letonia se impartía de forma fragmentada a cargo de varios ministerios, en el marco de sus ámbitos de responsabilidad. El nuevo modelo está orientado hacia la gestión eficaz de recursos (incluidos los recursos financieros), sobre la base de un sistema de funcionamiento transparente y coherente que tiene en cuenta las necesidades regionales y las previsiones del mercado laboral a medio y largo plazo, a fin de ofrecer a los adultos una educación de alta calidad mediante la elaboración de un marco normativo coherente.

Fuente: adaptado de (OECD, 2018)Skills Strategy Implementation Guidance for Slovenia: Improving the Governance of Adult Learning, https://dx.doi.org/10.1787/9789264308459-en.

Los gobiernos también pueden crear órganos de vigilancia centrales que se encarguen de coordinar y vigilar la formación que necesita una cooperación horizontal y vertical. Estos órganos pueden incluir miembros de ministerios y órganos públicos competentes y asesorar en cuanto al contenido y el suministro de la formación, como se ha examinado en el ejemplo de la Dirección General de Cualificación de los Funcionarios Públicos de Portugal (Recuadro 6.5).

Recuadro 6.5. Prácticas por países: órgano encargado específicamente de mejorar las competencias de los funcionarios públicos

Portugal ha puesto en marcha un marco de gobernanza multidimensional para las políticas y las instituciones con el fin de mejorar las competencias de los funcionarios públicos. La Dirección General de Cualificación de los Funcionarios Públicos (Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas, INA) se encarga de establecer un nuevo modelo para coordinar y mejorar la formación profesional en la Administración pública.

La legislación regula importantes aspectos de gobernanza, ya que crea dos nuevos órganos con funciones consultivas y de coordinación para fortalecer la formación profesional en la función pública. Estos órganos son el Consejo General de Formación Profesional (Conselho Geral de Formação Profissional, CGFP) y la Comisión de Coordinación de la Formación Profesional (Comissão de Coordenação da Formação Profissional, CCFP).

El Consejo General de Formación Profesional está presidido por el ministro encargado de la Administración pública e incluye a los jefes de servicios y organismos públicos pertinentes. Su cometido es asesorar al gobierno a la hora de definir y mejorar de manera continua la formación profesional en la función pública. La Comisión de Coordinación de la Formación Profesional desempeña un papel de coordinación y está integrada por los jefes de los servicios encargados de la formación en la función pública a nivel nacional, regional y local.

Fuente: OECD (Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, 2018), Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, http://dx.doi.org/10.1787/9789264298705-en.

También hay otras posibilidades distintas de la creación de órganos específicos. Por ejemplo, exigir la aprobación de las propuestas de política relativas a las competencias por parte de todos los ministerios relacionados con dichas competencias, premiar la cooperación entre gobiernos establecida en acuerdos de resultados o colaborar en los procesos de planificación y programación estratégicas. Por último, también se puede promover una más sólida interacción gubernamental mediante la integración de los presupuestos y la adopción de mecanismos orientados a aumentar la transparencia y facilitar la rendición de cuentas y el seguimiento del desempeño.

Por lo que respecta a la coordinación vertical entre los distintos niveles de gobierno, los países han encontrado formas de organizar sus sistemas de competencias, que van desde unos sistemas plenamente centralizados, en los que el gobierno central financia los servicios de educación y es el único proveedor, hasta unos sistemas más descentralizados, que se caracterizan por unos mayores grados de responsabilidad atribuidos tanto a las autoridades locales como a las partes interesadas del sector privado. Cuanto mayores son los niveles de descentralización de los países, más aumenta el riesgo de que cada nivel de gobierno y cada sector operen de forma aislada. Si el resultado es un enfoque compartimentado de la formulación de las políticas, hay un mayor riesgo de que estas no estén armonizadas, lo que produce fricciones administrativas, ineficiencias en los procesos de ejecución y un riesgo más elevado de desigualdad. Por esa razón, algunos países federalistas, como Suiza y Suecia, han concebido formas de coordinación horizontal entre los gobiernos subnacionales a fin de garantizar un enfoque coordinado de la formulación de políticas, aunque permitiendo que las autoridades regionales establezcan sus propias prioridades (Recuadro 6.6).

Recuadro 6.6. Prácticas por países: mecanismos de coordinación entre el gobierno central y los gobiernos locales

El HarmoS-Konkordat en Suiza

Suiza cuenta con uno de los sistemas de educación más descentralizados de los países miembros de la OCDE. Los gobiernos locales y regionales (cantonales) se encargan, en su mayoría, de proporcionar y financiar los servicios de educación, y la función del gobierno federal se limita a garantizar el aseguramiento de la calidad. El alto grado de descentralización en la gobernanza de la educación ha hecho que surjan diferencias importantes en cuanto al diseño institucional de los sistemas de educación en los 26 cantones suizos. Por ejemplo, en la región de habla alemana del país, el modelo de formación dual de aprendices es el tipo predominante de educación y formación profesional, mientras que la educación y formación profesional impartida en las escuelas es más común en las regiones de habla francesa e italiana.

Para responder a los problemas percibidos en cuanto a la comparabilidad de los niveles de estudio y a la preocupación que suscitaban la movilidad y la permeabilidad dentro de los diferentes sistemas de educación cantonales y entre ellos, en 2006 Suiza aprobó una reforma constitucional. Esta reforma exigía que los cantones se coordinaran entre sí para armonizar los aspectos centrales de los sistemas de educación cantonales, en particular con respecto a las reglamentaciones sobre la educación obligatoria, la duración y los objetivos de cada nivel educativo y el reconocimiento de los niveles de estudio. Con ese propósito, la EKD (Conferencia Suiza de Directores de la Educación Cantonal) aprobó en 2007 un acuerdo entre cantones, el HarmoSKonkordat, que entró en vigor el 1 de agosto de 2009.

Después de esa fecha, cada cantón tenía que decidir si quería adoptar la reglamentación del acuerdo, es decir, si quería pasar a ser miembro de pleno derecho. En caso de que, hasta 2015, el número de cantones miembros no superara el umbral mínimo establecido (18 de 26 cantones), el gobierno federal tenía la facultad de actuar de forma unilateral para lograr la coordinación de la educación. En la fecha límite de 2015, 15 cantones se habían sumado al Konkordat, mientras que 11 se quedaron fuera (la mayoría de ellos en respuesta a referendos populares que rechazaron la adhesión). Así pues, el HarmoS-Konkordat no pasó a ser obligatorio formalmente en todo el territorio de Suiza, pero, dado que la mayoría de los cantones se adhirieron al acuerdo, en la práctica tiene un efecto armonizador en el conjunto del país.

El ejemplo del HarmoS-Konkordat pone de relieve las dificultades, pero también el potencial, que supone la coordinación horizontal y vertical de la política de educación, en particular en los sistemas con una larga historia y tradición en materia de gobernanza educativa descentralizada.

Gobernanza descentralizada y dirección central en Suecia: la reforma de la Inspección de Centros Escolares de Suecia

A principios de la década de 1990, Suecia puso en marcha un proceso integral de descentralización y privatización de su sistema de educación (Lundahl, 2002). La primera medida que se adoptó en este proceso fue delegar las competencias de gobernanza y financiación desde el nivel nacional hacia los gobiernos municipales. En segundo lugar, el gobierno permitió que se establecieran centros educativos independientes (privados). Dado que estos centros educativos se siguen financiando con fondos públicos, en la práctica se ha establecido un sistema de cheques que aumenta la variedad de opciones entre las que pueden elegir los estudiantes y los padres (Baggesen Klitgaard, 2008).

En un sistema tan descentralizado, un desafío fundamental consiste en lograr cierto grado de coordinación y coherencia mediante el establecimiento de una dirección central, al tiempo que se mantiene la autonomía de los gobiernos locales y los centros educativos independientes. A tal fin, Suecia creó en 2003 una inspección nacional de centros educativos, dependiente del Organismo Nacional de Educación. En 2008, la Inspección de Centros Escolares de Suecia (Skolinspektionen) se constituyó como organismo independiente. Se encarga de la supervisión y el aseguramiento de la calidad en lo que respecta a los centros preescolares, los centros educativos obligatorios, los centros de educación secundaria superior y la educación para adultos a nivel municipal. La finalidad principal de la Inspección de Centros Escolares de Suecia es contribuir a la mejora y el desarrollo de los centros educativos, y su objetivo general es lograr un sistema de educación en el que todos los niños y niñas tengan los mismos derechos a una buena educación y conocimientos adecuados en un entorno seguro. Estos últimos son importantes porque la Inspección de Centros Escolares de Suecia no solo supervisa a los centros educativos, sino que también presta asesoramiento y consultoría a fin de apoyar a los distintos centros.

Fuente: Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (Bilanz 2015. Harmonisierung der verfassungsmässigen Eckwerte gemäss Artikel 62 Absatz 4 BV für den Bereich der obligatorischen Schule: Verabschiedung und Veröffentlichung, 2015), Bilanz 2015. Harmonisierung der verfassungsmässigen Eckwerte gemäss Artikel 62 Absatz 4 BV für den Bereich der obligatorischen Schule: Verabschiedung und Veröffentlichung, https://edudoc.ch/record/117954/files/pb_bilanz2015_d.pdf; Baggesen Klitgaard, M. (School Vouchers and the New Politics of the Welfare State, 2008), «School Vouchers and the New Politics of the Welfare State», https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/j.1468-0491.2008.00410.x; Lundahl, L. (From Centralisation to Decentralisation: Governance of Education in Sweden, 2002), «From Centralisation to Decentralisation: Governance of Education in Sweden», https://doi.org/10.2304/eerj.2002.1.4.2.

En definitiva, promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno mejora la capacidad de los gobiernos para diseñar y ejecutar políticas de competencias que sean coherentes y complementarias4, al tiempo que reduce al mínimo los costes de transacción derivados de los esfuerzos de coordinación. Fomentar la armonización de las políticas entre los distintos ministerios y niveles de gobierno genera más posibilidades de encontrar un modo más eficaz y eficiente en función de los costes de ejecutar las políticas y los servicios en relación con los objetivos y metas de política concretos que establecen los países para la formulación de sus estrategias de competencias.

Recomendaciones de políticas para promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno

Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno (Recuadro 6.7).

Recuadro 6.7 Recomendaciones de políticas: promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en todos los niveles de gobierno

• Definir el sistema de competencias. Las medidas adoptadas en el marco de las políticas de competencias deben implicar la participación de un amplio número de ministerios, entidades públicas y niveles de gobierno, así como de partes interesadas del sector privado. La coordinación debería implicar a las autoridades subcentrales que se encargan de diseñar y ejecutar las políticas de competencias. Un buen comienzo consiste en hacer inventario de todas las políticas y los agentes institucionales que afectan al desarrollo y al uso de competencias. Es muy importante que el inventario sea completo y que no pase por alto a agentes importantes, incluidos los que tal vez no sean muy visibles o estén marginados.

• Crear las instituciones adecuadas. No solo es necesario coordinar a una gran cantidad de entidades y agentes diferentes, sino que esta coordinación también debe ser fructífera y recibir el apoyo de las instituciones adecuadas. A este respecto, los países tendrían diferentes opciones, como establecer: 

1) Un comité interministerial (opción que refleja un enfoque más burocrático y ascendente). 

2) Un consejo en el que participen las partes interesadas, opción que tal vez resulte más inclusiva, pero que podría entrañar el riesgo de dilatar la adopción de decisiones o de caer en manos de intereses particularistas.

3) Un órgano formado por agentes voluntarios de coordinación horizontal procedentes de los órganos regionales, que recibiría directrices del nivel central. 

Con independencia de cuál sea su forma concreta, un gobierno podría poner en marcha una institución coordinadora que conecte a todos los agentes gubernamentales pertinentes y las partes para garantizar una mejor coordinación entre los agentes en las dimensiones horizontal y vertical. Por ejemplo, un país puede crear un organismo para que se encargue de las políticas de competencias o un consejo nacional para que coordine diferentes ámbitos de política. Tales entidades podrían evaluar el modo en que todas las reformas de política repercuten en los resultados en materia de competencias (comprobación de las políticas en lo referente a las competencias). Para poner en práctica esta medida, sería importante adoptar una «perspectiva del ciclo de vida» en relación con el desarrollo de las competencias, es decir, llevar a cabo políticas que garanticen que las personas puedan llevar a cabo transiciones sin tropiezos entre las diferentes etapas de la educación y el empleo. Además de la coordinación formal entre los organismos públicos y las partes interesadas, también puede establecerse una coordinación de carácter informal, por ejemplo, cuando los gabinetes ministeriales mantienen un diálogo continuo entre diferentes programas de políticas.

• Mejorar los procesos de supervisión y evaluación. Es fundamental que la coordinación de las políticas produzca beneficios tangibles, a fin de justificar los esfuerzos orientados a crear un marco de política de competencias coherente y complementario. Para lograrlo, los gobiernos pueden supervisar y evaluar sus programas a fin de valorar el funcionamiento del sistema de competencias y su capacidad para generar equilibrios de competencias altas. Un buen sistema de competencias debe producir información sobre su repercusión, y transformar esa información en conocimientos que puedan difundirse y utilizarse con el fin de que las políticas de competencias resulten eficaces y eficientes para el logro de los objetivos y metas de política establecidos en cada país.

Desafío: implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas

La necesidad de implicar a las partes interesadas surge de la complejidad y la multiplicidad de medidas de política que deben ponerse en marcha para mejorar el desarrollo y el uso del capital humano de un país. En primer lugar, los responsables de tomar las decisiones de políticas más complejas necesitan la experiencia y los conocimientos especializados de las partes interesadas, de cuyo acervo también se benefician, lo que permite adoptar formas más eficaces de formulación de políticas. En segundo lugar, implicar a las partes interesadas también incrementa la legitimidad política de las decisiones relacionadas con dicha formulación, lo cual es un aspecto importante, ya que las decisiones de política complejas a menudo obligan a buscar soluciones de compromiso y entrañan costes políticos.

El logro de un mejor sistema de competencias que genere políticas y resultados satisfactorios constituye un objetivo social, y abarca muchos aspectos de la vida en la sociedad. Por tanto, su consecución pasa por que se adopte un enfoque que no se centre solo en los resultados, una mejor información o las nuevas tecnologías. Requiere que una gran variedad de agentes y partes interesadas, como gobiernos, empresas, sindicatos y otras organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, instituciones de educación postsecundaria y superior, así como el público en general, se unan para poner en marcha una estrategia común en pos de este objetivo. Ningún interlocutor está en condiciones de lograr por sí solo este complejo objetivo. Así pues, los agentes gubernamentales y las partes interesadas de la sociedad deben colaborar para elaborar y poner en práctica políticas de competencias que impulsen el desarrollo de las competencias apropiadas y promuevan el uso eficaz de esas competencias.

A este respecto, es importante garantizar que la implicación de las partes interesadas en la toma de decisiones no se traduzca en un «apoderamiento» de las instituciones públicas por parte de intereses privados. Se necesitan marcos de gobernanza bien concebidos para incentivar a los agentes privados a que tengan en cuenta los problemas colectivos en su toma de decisiones. Sin embargo, para mejorar la eficacia y la eficiencia de las políticas de competencias, y para obtener unos resultados en materia de competencias que sean más equitativos, las partes interesadas también deben tener la capacidad de influir en la política de competencias. Estas partes interesadas abarcan, entre otros agentes, a estudiantes, instituciones educativas, sindicatos, asociaciones de empresas, las personas desempleadas, los trabajadores atípicos y las pequeñas y medianas empresas (PYME), así como los votantes y el público en general, a quienes, en definitiva, se les pedirá que asuman, a través de sus impuestos, los gastos que supondrá aumentar los niveles de inversión en la formación de competencias.

En lugar de ser un elemento pasivo de las campañas de presión, los gobiernos que deseen fortalecer la gobernanza de los sistemas de competencias deben colaborar con las partes interesadas de manera proactiva. Sin embargo, implicar a las partes interesadas en los sistemas de competencias puede resultar difícil por diversas razones. Las principales dificultades que se plantean a la hora de implicar a las partes interesadas son:

• Fomentar la confianza de las partes interesadas. Un primer obstáculo al diálogo público es la falta de confianza, que constituye una dificultad de carácter estructural. Este problema es especialmente importante en países que no poseen un notable historial en lo que se refiere al establecimiento de alianzas sociales y la implicación de las partes interesadas en la formulación de las políticas. Las fuertes «dependencias del pasado» afectan y limitan el modo en que los agentes gubernamentales y sociales se perciben y se consideran mutuamente. Es posible que los interesados hayan tenido experiencias negativas al interactuar con el sector público, y que perciban que este sector es en gran medida impermeable a sus preocupaciones y sus propuestas. A la inversa, las autoridades públicas podrían ver con recelo la implicación de las partes interesadas, temiendo que los agentes privados hagan un uso abusivo e indebido de los recursos públicos en pos de objetivos particularistas. Superar esta falta mutua de confianza exige un esfuerzo por ambas partes. Además, los funcionarios gubernamentales y las autoridades públicas pueden seguir siendo ambivalentes en cuanto a su nuevo papel en un sistema que abra la puerta de la formulación de políticas a las partes interesadas. Por un lado, los gobiernos deben tratar activamente de llegar a las partes interesadas sociales a fin de incrementar la legitimidad y la capacidad de respuesta de las políticas de competencias. Por otro, tal vez teman que el proceso de implicación pueda dar vía libre a exigencias insostenibles o poco realistas de las partes interesadas.

• Implicar a las partes interesadas requiere tiempo. Otra cuestión que afecta negativamente a la implicación de las partes interesadas es la cantidad de tiempo que se necesita para entablar un diálogo eficaz. Los numerosos agentes que intervienen en el sistema de competencias deben establecer instituciones y procesos comunes que estructuren el proceso de implicación de las partes interesadas y faciliten la creación de un discurso común sobre las necesidades en materia de competencias y las respuestas de política. Esto exige que se colabore con las partes interesadas de manera regular y se les proporcionen oportunidades reales de contribuir al proceso de formulación de políticas. Dado que existe una comunicación positiva entre la «voz» y la «lealtad» (Hirschman, 1970), el hecho de participar de forma duradera en un diálogo sobre políticas públicas puede afectar positivamente a la dotación del sistema en cuanto a capital social y confianza en el gobierno. Permitir que las partes interesadas contribuyan de manera activa y den forma a la formulación de las políticas aumenta la participación que «ostentan» en el esfuerzo conjunto de diseñar una política de competencias coordinada. Por otro lado, involucrar a las partes interesadas incrementa la eficacia de las políticas públicas, en particular durante la fase de ejecución, lo que contribuye a crear un escenario donde todos ganan que aumenta la capacidad general de coordinación del sistema.

• Establecer una dotación suficiente de recursos. La implicación de las partes interesadas necesita una dotación suficiente de recursos. Fomentar el diálogo público requiere recursos humanos y fondos, en especial si el sector público debe desempeñar un papel proactivo para buscar la participación de los grupos que actualmente no estén representados en los diálogos tradicionales sobre políticas. Las políticas públicas que destinan recursos a la implicación y la movilización de las partes interesadas deberían prestar especial atención a los intereses sociales que tropiezan con dificultades inherentes para organizarse (intereses sociales compartidos por muchos agentes), en lugar de fortalecer intereses especiales que ya están bien organizados. Se deben asignar recursos de forma permanente para garantizar la sostenibilidad del diálogo sobre políticas y deberían supeditarse a la exigencia de que las partes interesadas cumplan unas normas mínimas sobre su organización interna (por ejemplo, la toma de decisiones debería basarse en procedimientos democráticos). En cambio, la discontinuidad de los recursos, y, por ende, del diálogo sobre políticas, afectará negativamente al nivel de confianza en el sistema, lo que, a su vez, hará que el diálogo sobre políticas resulte más difícil y requiera aún más recursos.

• Resolver los conflictos de intereses. Por último, algunas reformas de competencias pueden mejorar el bienestar de algunos grupos de interesados y, al mismo tiempo, afectar negativamente a otros. Aunque el proceso de participación de las partes interesadas podría y debería esforzarse por encontrar soluciones consensuadas para los problemas relacionados con las políticas, puede haber casos en los que las soluciones suponen concesiones difíciles. Los agentes gubernamentales no pueden mantenerse al margen de estos conflictos políticos, sino que deben seguir siendo un árbitro neutral en la medida de lo posible para garantizar que las partes interesadas, en general, mantengan su compromiso con el esfuerzo colectivo. El incremento de las contribuciones que realiza la investigación empírica y de su implicación en el proceso puede ayudar a apaciguar los posibles conflictos de intereses, ya que una elaboración de políticas con base empírica puede contribuir a establecer las bases de una objetividad compartida y reconocida por todas las partes interesadas.

Buenas prácticas

En diferentes países ya se están empleando formas innovadoras de implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas. Por ejemplo, en lugar de centrarse únicamente en celebrar consultas sobre políticas, algunas economías ya están promoviendo el mantenimiento de conversaciones más continuas y sostenibles con las partes interesadas acerca de la dirección estratégica de las políticas de competencias. Así, Alemania (Recuadro 6.8), Austria, los Países Bajos (Recuadro 6.9) o los países escandinavos, que tienen una larga tradición en materia de corporativismo y establecimiento de alianzas sociales, han establecido un conjunto de instituciones y consejos de deliberación que implican de manera regular a las principales partes interesadas en los procesos de adopción de decisiones. En cambio, otros países que cuentan con un marco institucional para la mediación de intereses de carácter pluralista y más liberal, como Canadá, el Reino Unido o Estados Unidos, han colaborado con las partes interesadas de un modo más abierto y específico (OECD, Strengthening the Governance of Skills Systems, forthcoming).

Ambos planteamientos resultan valiosos, pero cada vez se hace más patente que los desafíos actuales y futuros a la hora de coordinar las políticas de competencias exigen que se adopte un nuevo enfoque respecto de la implicación de las partes interesadas y, por tanto, también que los agentes gubernamentales asuman un papel muy diferente. Para buscar activamente el asesoramiento de las partes interesadas y fomentar la colaboración entre los agentes estatales y sociales es necesario adoptar enfoques de la mediación de intereses que son muy diferentes del modelo de consulta pública tradicional. En lugar de ser un elemento pasivo de las campañas de presión, los funcionarios públicos deben estar preparados para convocar, facilitar, permitir y colaborar con diversos grupos e intereses en un país determinado para alcanzar un consenso en relación con los objetivos sociales y los correspondientes programas y políticas públicos (Lenihan, 2012). Al mismo tiempo, a medida que colaboran con los agentes del sector privado, los agentes gubernamentales deben asegurarse de que los problemas colectivos sigan ocupando un lugar prioritario de la agenda pública. Esto también exige que los gobiernos conserven una capacidad independiente para intervenir en los procesos de adopción de decisiones y dirigirlos.

En definitiva, el sector público debe facilitar un proceso de debate público que esté centrado en las partes interesadas. De hecho, la diferencia entre consultar a los interesados e implicar a los interesados o dialogar con ellos es sencilla, pero significativa. La implicación confiere a todos los participantes un sentido de control sobre los procesos y sus resultados. A cambio, exige que cada uno haga suyo el problema y asuma su parte de responsabilidad en cuanto a su solución. Esto puede tener un efecto acusado en el tono y la dinámica de todo el proceso. Si las partes interesadas son una parte fundamental en el diseño de una solución, harán suya esa solución y asumirán su parte de responsabilidad.

Recuadro 6.8. Prácticas por países: implicar a las principales partes interesadas en los procesos de adopción de decisiones

En Alemania, tanto los empleadores como los sindicatos han participado históricamente en la gobernanza de la educación y la formación profesional. Los fundamentos institucionales del sistema moderno de formación dual de aprendices se establecieron en la Ley de Educación y Formación Profesional (Berufsbildungsgesetz, BBiG) de 1969. Durante la década de 1970, se establecieron las instituciones centrales de este sistema, en particular el Instituto Federal de Educación y Formación Profesional (Bundesinstitut für Berufsbildung, BIBB). El BIBB es la institución central de control en el sistema de gobernanza de la enseñanza y la formación profesional. Se encarga de reunir información estadística sobre el sistema de educación y formación profesional y de realizar investigaciones sobre las futuras necesidades en materia de competencias. Además, gestiona y organiza el proceso de reformar y actualizar la normativa sobre formación.

La normativa en materia de formación se aprueba oficialmente mediante decretos ministeriales, pero se basa en un proceso colectivo de adopción de decisiones en el que participan agentes de diferentes ministerios federales, gobiernos de los Länder, asociaciones profesionales y de empleadores y sindicatos. Los procesos de adopción de decisiones tienen por objetivo lograr soluciones consensuadas entre las diferentes partes interesadas participantes. Cuando el marco institucional era relativamente joven, este enfoque orientado al logro de un consenso se caracterizaba por la lentitud del proceso de adopción de decisiones. En el caso de las ocupaciones de los sectores de la metalurgia y la electricidad –que son fundamentales para la economía de Alemania, basada en las exportaciones–, este proceso se prolongó más de 15 años. En consecuencia, a partir de la década de 1990, los agentes gubernamentales presionaron más a las partes interesadas para que agilizaran el proceso de adopción de decisiones. Actualmente, debido al aprendizaje sobre políticas, el proceso de reformar la anterior normativa sobre aprendizaje o crear nuevos perfiles ocupacionales en los sectores emergentes de la economía dura aproximadamente unos o dos años. Entre 2006 y 2015, se reformaron o modernizaron 130 ocupaciones de formación mediante este proceso, y se crearon 19 ocupaciones nuevas de formación.

En la primavera de 2018, Canadá puso en marcha Future Skills (Competencias Futuras) en el marco del plan aprobado por el gobierno para garantizar que las políticas y los programas de desarrollo de las competencias de Canadá estén preparados para responder a las necesidades cambiantes de los ciudadanos canadienses. Competencias Futuras examinará las principales tendencias que repercutirán en las economías y los trabajadores a nivel nacional y regional, definirá las competencias emergentes para las que hay demanda en el presente y se prevé que la haya en el futuro, elaborará, probará y evaluará nuevos enfoques relacionados con el desarrollo de competencias, e intercambiará los resultados y las mejores prácticas con los sectores público, privado y sin fines de lucro para fomentar un uso más amplio de los enfoques innovadores en todo el país. Competencias Futuras contará con un Consejo y un Centro. El Consejo de Competencias Futuras, integrado por expertos técnicos y expertos en la materia procedentes de los sectores público, privado y sin fines de lucro, realizará consultas y recabará opiniones sobre el modo en que las tecnologías y otras tendencias emergentes están creando nuevas oportunidades para los ciudadanos canadienses. Seguidamente, asesorará al ministro de Empleo, Desarrollo de la Mano de Obra y Trabajo sobre las prioridades nacionales y regionales en materia de desarrollo de competencias y de formación. El Centro de Competencias Futuras estará administrado, con independencia del gobierno de Canadá, por la Universidad Ryerson, la Conference Board of Canada y Blueprint ADE. Se asociará a proyectos dirigidos por grupos como los gobiernos provinciales y territoriales, los gobiernos indígenas y las organizaciones con y sin fines de lucro, y los financiará, a fin de determinar las competencias para las que hay demanda hoy y la habrá en los próximos años, con miras a ayudar a los canadienses a tomar decisiones fundamentadas en materia de formación.

Fuente: Busemeyer, M. (Wandel trotz Reformstau: Die Politik der beruflichen Bildung seit 1970, 2009), Wandel trotz Reformstau: Die Politik der beruflichen Bildung seit 1970, http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/mpifg_book/mpifg_bd_65.pdf; Bundesministerium für Bildung und Forschung (Berufsbildungsbericht 2018, 2018), Berufsbildungsbericht 2018, https://www.bmbf.de/pub/Berufsbildungsbericht_2018.pdf; Bundesinstitut für Berufsbildung (Ausbildungsordnungen und wie sie entstehen, 2017), Ausbildungsordnungen und wie sie entstehen; Government of Canada (Future Skills, 2019) Future Skills, https://www.canada.ca/en/employment-social-development/programs/future-skills.html.

Dado que existen muchas partes interesadas diferentes, también hay varias formas distintas de implicarlas. Por ejemplo, el sector público puede colaborar con las partes interesadas en reuniones oficiosas y bilaterales. Las reuniones oficiosas resultan especialmente útiles si un gobierno desea evaluar las actuales diferencias entre las partes interesadas antes de emprender una reforma determinada. Sin embargo, al celebrar deliberaciones oficiosas con las partes interesadas, los agentes gubernamentales deben prestar atención a mantener la transparencia general del proceso de deliberación a fin de preservar su legitimidad pública.

Además, la cooperación se puede lograr de maneras más formales, como, por ejemplo, mediante la creación de instituciones o consejos específicos que garanticen la continuidad del diálogo entre las principales partes interesadas. A la hora de diseñar las instituciones y los foros de deliberación, es importante prestar atención al dilema que puede plantear el número de partes interesadas con respecto a la eficacia de la toma de decisiones. Si el número de interesados y agentes de negociación es demasiado grande, el proceso de deliberación corre el riesgo de volverse demasiado engorroso, lo que podría llevar, efectivamente, a una implicación de las partes interesadas bastante superficial e ineficaz. Los agentes gubernamentales pueden prevenir esta situación fomentando que las partes interesadas se organicen antes de participar en el proceso de deliberación, esto es, nombrando a portavoces de un sector o grupo de interesados. Sin embargo, el peligro asociado a esta situación es que, si el número de partes interesadas desciende demasiado, podría generar preocupaciones sobre la amplitud del grupo o sobre esas partes interesadas. No existe una solución sencilla a este dilema, ya que los países difieren ampliamente en cuanto al número y al tipo de agentes sociales interesados. Sin embargo, los gobiernos deben ser conscientes de los desafíos relacionados con la organización y la implicación de los agentes sociales en la formulación de políticas públicas.

Por último, el gobierno también puede ser proactivo y participar en foros ya existentes, creados y administrados por organizaciones o entidades interesadas. Además de promover el diálogo sobre las políticas de competencias, esta metodología tiene la ventaja de demostrar a las partes interesadas que sus perspectivas son importantes para el gobierno. No solo se trata de que los gobiernos involucren a las partes interesadas, sino también de que los propios gobiernos garanticen que están dispuestos a implicarse. Además, este enfoque proactivo puede ser importante cuando las partes interesadas presentan particulares deficiencias o están marginadas debido a su falta de organización o de capacidades fiscales o administrativas (incluida la falta de representación organizada), lo que afecta negativamente a su capacidad para participar en las políticas y en los diálogos.

En varios países miembros de la OCDE, hay órganos mixtos integrados por autoridades públicas y representantes del sector privado que cooperan para mejorar las políticas de competencias, entre otras cosas. Es el caso de los Países Bajos, por ejemplo, donde el Consejo Social y Económico (SER) desempeña un papel central a la hora de asesorar al gobierno nacional en asuntos relacionados con el desarrollo y el uso de las competencias (Recuadro 6.9). El SER es independiente del gobierno, pero colaboró con la OCDE y el gobierno neerlandés entre 2016 y 2017, cuando en el país se ejecutó un proyecto de la OCDE en el marco de la estrategia nacional de competencias (OECD, 2017).

Recuadro 6.9. Prácticas por países: asesorar al gobierno en los asuntos relacionados con el desarrollo de competencias

El Consejo Social y Económico de los Países Bajos asesora al gobierno y al parlamento sobre aspectos clave de la política social y económica. También lleva a cabo actividades derivadas de las tareas de gobernanza y los asuntos de autorregulación y funciona como un espacio para debatir problemas sociales y económicos. El Consejo está integrado por miembros independientes nombrados por la Corona, por empleadores y por trabajadores.

Establecido mediante la Ley del Consejo Social y Económico (Wet op de Sociaal-Economische Raad), el SER es el principal órgano asesor del gobierno y el parlamento de los Países Bajos en lo referente a la política social y económica nacional e internacional. El SER está financiado por la industria y es totalmente independiente del gobierno. Representa los intereses de los sindicatos y la industria, y asesora al gobierno (previa solicitud o por propia iniciativa) sobre todas las principales cuestiones sociales y económicas.

El SER también desempeña una función administrativa, y ayuda al gobierno a ejecutar la Ley de Comités de Empresa (Wet op de ondernemingsraden).

Fuente: SER (What does the SER do?, 2019), «What does the SER do?», https://www.ser.nl/en/SER/About-the-SER/What-does-the-SER-do

En reconocimiento del lugar central que las partes interesadas ocupan en el ciclo de formulación de políticas, el gobierno de Australia ha elaborado un conjunto de herramientas de buenas prácticas del sector público que tienen por objetivo involucrar a las partes interesadas de manera efectiva en el diseño y la ejecución de las políticas. Este conjunto de herramientas define los elementos fundamentales para el éxito y los obstáculos más frecuentes, y es aplicable en todas las esferas de política (Recuadro 6.10).

Recuadro 6.10. Prácticas por países: herramientas gubernamentales para implicar a las partes interesadas en el diseño y la ejecución de las políticas

El gobierno de Australia ha elaborado un conjunto de herramientas que ayuda al sector público a implicar a las partes interesadas en diferentes ámbitos de la política, incluidas las políticas de competencias. El conjunto de herramientas señala los elementos fundamentales para lograr una implicación efectiva:

• Hacer partícipes a las personas adecuadas. Para determinar cuáles son las partes interesadas adecuadas, debería quedar claro por qué es necesario hacerlas partícipes y cuál será el alcance de esa participación. ¿Quién necesita saberlo? ¿Quién tiene un interés? Las respuestas determinarán en última instancia la composición del grupo de partes interesadas destinatario. ¿Qué riesgos conlleva el hecho de no hacer partícipes a determinadas partes interesadas?

• Aplicar un enfoque idóneo. No existe un enfoque único a la hora de involucrar a las partes interesadas, sino que habrá que buscar un enfoque adaptado a cada interacción. Las partes interesadas poseen conocimientos, objetivos y capacidades diferentes a la hora de colaborar con el gobierno. No debe suponerse que lo que funciona para una situación será válido también para otra. Muchas veces harán falta enfoques combinados, y tal vez se necesite flexibilidad para ajustar rápidamente un enfoque.

• Controlar las expectativas. Durante la formulación de los enfoques relativos al diseño y la ejecución de las políticas, las partes interesadas deben conocer claramente el modo en que se van a usar sus contribuciones y el grado de influencia que tendrá su aportación. Cuando no se pueden cumplir las expectativas de las partes interesadas, pueden surgir rabia, frustración o cinismo, lo que afectará a la relación presente y futura con el gobierno. El propósito de la implicación y la función de los participantes, incluido el modo en que se van a utilizar sus aportaciones, debe quedar claramente establecido desde el principio.

• Usar la información. La implicación no consiste únicamente en reunir información, sino que conlleva un proceso de respuesta a esa información con el fin de definir la iniciativa y aumentar su calidad. La información procedente de las partes interesadas también puede indicar si es necesario modificar el enfoque de la implicación. Los beneficios para la organización serán mayores si se comparten las lecciones aprendidas del proceso de implicación con el organismo, en particular cuando la agencia en cuestión colabora de forma regular con el mismo conjunto de partes interesadas en una amplia variedad de cuestiones.

El conjunto de herramientas también valora los obstáculos más frecuentes que dificultan la implicación de las partes interesadas, y que incluyen los siguientes: 

1) Tal vez no se haya definido claramente el objetivo de la colaboración.

2) Las partes interesadas pueden tener capacidades y recursos limitados (tiempo, personal y dinero) para colaborar con el gobierno.

3) El gobierno tal vez tenga poca experiencia y competencias para llevar a la práctica una implicación efectiva de las partes interesadas.

4) Un diálogo poco centrado puede hacer que las partes interesadas destaquen diversas cuestiones que son importantes para ellas, pero que no están relacionadas con la iniciativa del gobierno en la que tiene lugar la colaboración.

5) El hecho de no realizar exámenes ni evaluaciones puede afectar negativamente a la capacidad de valorar los resultados del enfoque. El plan de colaboración debería incluir aspectos de examen a lo largo del diseño y la ejecución de las políticas, con flexibilidad para ajustar el enfoque en caso necesario.

Fuente: Department of the Prime Minister and Cabinet (Cabinet Implementation Unit Toolkit, 2013), Cabinet Implementation Unit Toolkit, https://www.pmc.gov.au/sites/default/files/files/2014%2011%2014-%201%20Planning%20-%20Final.rtf.

Un claro ejemplo del modo en que las partes interesadas se implican en los ciclos de formulación de políticas lo ofrecen las alianzas sectoriales «Next Generation Engagement» (Alianzas de Nueva Generación) de Estados Unidos. Esta metodología otorga un carácter central al sector privado y a los particulares. Las partes interesadas son las que determinan las cuestiones de política y definen soluciones que orientan las medidas de política adoptadas por el sector público (el cual no participa en el diálogo sobre políticas). Asimismo, los interesados se involucran en la ejecución de las medidas de política, a fin de desarrollar también un fuerte sentido de implicación en sus propuestas de política (Recuadro 6.11).

Recuadro 6.11. Prácticas por países: implicar a las partes interesadas en los ciclos de las políticas a nivel subnacional

En las Alianzas Sectoriales de Nueva Generación («Next Generation Engagement») de Estados Unidos, las partes interesadas están plenamente empoderadas, y las agendas de política se basan en las prioridades que vienen determinadas por la industria, no por programas públicos. Intervienen asociados públicos, procedentes de los sectores del desarrollo de la mano de obra, el desarrollo económico, la educación y otros, que colaboran para organizar y apoyar la creación de Alianzas Sectoriales de Nueva Generación (Next Gen Sector Partnerships). Dado que estas alianzas se organizan en torno al tema que más interesa a los líderes empresariales (es decir, todo lo que se necesita para que su empresa prospere), deberían ser sostenibles a lo largo del tiempo. Se han establecido más de 50 alianzas de nueva generación en Estados Unidos, que se concentran en Colorado, California, Oregón y Arizona; están surgiendo otras en Montana, Texas, Hawái y Louisiana; y el interés está aumentando en, al menos, otros seis estados del país.

A continuación se ofrecen algunos ejemplos de este tipo de alianzas:

• La Alianza del Sector Manufacturero del Valle de Gallatin (Gallatin Valley Manufacturing Partnership) en Bozeman (Montana), está diseñando un módulo de nueve días para incluirlo en el currículo del sector manufacturero y ofrecerlo en centros de educación secundaria locales de toda la región. El currículo fue elaborado por un equipo de fabricantes que trabajaban con asociados en la educación, y lo impartirán formadores invitados procedentes de empresas manufactureras regional. Incluye ponentes invitados, visitas sobre el terreno a las empresas manufactureras locales y clases ofrecidas por el Gallatin Community College (escuela de estudios superiores de Gallatin).

• La Alianza de Competencias Avanzadas del Sector Manufacturero de East Bay (East Bay Advanced Manufacturing Partnership), en California, creó un plan de educación personalizado para sus ocupaciones más importantes, que enseguida se convirtió en el marco común para muchos centros de educación secundaria y preuniversitaria, a los que la Junta de Inversión en la Fuerza Laboral pidió que lo incorporaran al currículo.

• Se ha establecido una nueva Alianza del Sector Sanitario en Northeast Louisiana (Northeast Louisiana Healthcare Partnership) que ha logrado la participación de 40 organizaciones del sector sanitario (grandes hospitales y pequeños dispensarios rurales) en la creación de un verdadero sistema de trayectorias profesionales que mejora la transición de asistente de enfermería certificado (CNA) a un auxiliar de enfermería licenciado (LPN), y, de paso, incluye nuevos complementos de certificación. La alianza también está elaborando acuerdos jurídicos y sobre procesos para crear una red de cuidados intensivos que permita a los grandes hospitales usar las camas y el personal de enfermería cualificado que se infrautilizan en los hospitales rurales.

• La Asociación de Fabricantes de Kingman y Mohave (Kingman and Mohave Manufacturers Association), en Arizona, creó un programa de reparto de flete que permitía a los fabricantes regionales coordinar los envíos, ahorrando así costes de transporte. Los fabricantes miembros de la Asociación también ayudaron a crear un espacio de formación común en las instalaciones de una empresa afiliada, cofinanciaron una unidad de formación móvil para mejorar las competencias de los empleados que ya trabajaban en las fábricas rurales, y ampliaron considerablemente los cursos de aprendizaje relacionados con el sector manufacturero.

• La Alianza Tecnológica del Condado de Lane (Lane County Technology Collaborative), una alianza sectorial establecida por la junta local de inversión en la fuerza laboral de Eugene (Oregón), reúne a más de 30 empresas tecnológicas para colaborar en esferas temáticas comunes. En sus primeros seis meses de andadura, la Alianza ha implantado con éxito un vuelo directo de Eugene a Silicon Valley. Los miembros consideran que se trata de un importante logro temprano que les permitió pasar a afrontar los problemas más difíciles: mejorar la educación en materia de tecnología en el sistema K-12 (educación infantil hasta el 12.º grado), y crear un nuevo currículo de informática en los centros de estudios superiores del ámbito local.

Fuente: Next Generation Sector Partnerships (Next Generation Sector Partnerships - What Are Next Gen Sector Partnerships?, 2019), «Next Generation Sector Partnerships - What Are Next Gen Sector Partnerships?», http://www.nextgensectorpartnerships.com/aboutnextgenerationpartnerships/.

Recomendaciones de políticas para implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas

Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas (Recuadro 6.12).

Recuadro 6.12. Recomendaciones de políticas: implicar a las partes interesadas en todo el ciclo de formulación de políticas

• Identificar e implicar a todas las partes interesadas pertinentes en el sistema de competencias. Un primer paso para implicar a las partes interesadas es determinar cuáles son todos los actores que intervienen en el sistema de competencias y aclarar cómo y en qué medida interactúan entre sí. Una vez que se ha realizado este estudio de las partes interesadas, los gobiernos deben implicar a todos los agentes adecuados en el trabajo orientado a lograr reformas fructíferas de las competencias. Al hacerlo, deben tener presente el dilema que se plantea entre el grado de implicación de las partes interesadas y la eficacia de la deliberación colectiva. Además, las autoridades públicas deben poner en marcha una estructura (órgano, entidad, equipo de tareas, etc.) capaz de colaborar con las partes interesadas de forma proactiva, entre otras cosas mediante la participación en foros organizados por estas.

• Ofrecer a las partes interesadas la oportunidad de contribuir en el diseño, la aplicación, la supervisión y la evaluación de las políticas. Los gobiernos deben aprovechar los conocimientos acumulados por las partes interesadas, a las que se puede empoderar, y no solo consultar, para que, aprovechando al máximo sus capacidades, participen en el diseño de las políticas de competencias. Sobre todo, para que la implicación de las partes interesadas sea una práctica común, es necesario contar con una financiación sostenible, recursos especializados, lugares de reunión, etc. Las políticas públicas orientadas a mejorar la capacidad organizativa deberían prestar atención a las asimetrías de poder inherentes en el sistema de mediación de intereses y buscar un equilibrio. La continuidad y la sostenibilidad en la implicación de las partes interesadas son necesarias para generar confianza mutua y dar credibilidad a las autoridades públicas que participan en el diálogo público.

• Fomentar la confianza. Es muy importante que la colaboración dé lugar a un resultado tangible en la práctica. Las partes interesadas deben ver que, al menos, las autoridades públicas llevan a la práctica algunas de sus recomendaciones y que la supervisión y la evaluación se usan como un proceso de aprendizaje y no como una forma de sancionar los resultados deficientes. Al demostrar el lugar central que ocupan las partes interesadas, las autoridades públicas pueden mejorar el nivel de confianza en el sistema de competencias y atraer un número todavía mayor de agentes para que participen. A la larga, los cambios realizados a partir de los diálogos públicos deberían generar incentivos positivos para que las partes interesadas mejoraran su desempeño en lo que se refiere a las competencias. Al mismo tiempo, las partes interesadas, para contribuir a fomentar la confianza en los agentes gubernamentales, pueden demostrar su disposición a tener en cuenta los problemas colectivos y no perseguir solo objetivos particularistas.

Desafío: crear sistemas de información integrados

El establecimiento de sistemas de información sólidos que reúnan y divulguen información de interés relacionada con el desarrollo y el uso de las competencias es fundamental para que los gobiernos y las partes interesadas puedan tomar decisiones informadas que cosechen mejores resultados en materia de competencias.

Pero poner en marcha sistemas de información integrados es complicado; los principales desafíos que entraña esta labor son:

• Multiplicidad de fuentes de datos. Las competencias se usan y se desarrollan en distintas etapas de la vida. Un sistema de información integral y eficaz debería ser capaz de reunir datos de la educación y atención a la primera infancia, la educación primaria, secundaria y postsecundaria, los servicios sociales y la población activa. Debería ser capaz de reunir y tratar información procedente de fuentes tanto cualitativas como cuantitativas. Lo ideal sería que los sistemas de información fueran capaces de rastrear la educación y las trayectorias profesionales de las personas en las diferentes etapas de su ciclo vital. Estos sistemas de datos longitudinales exigen importantes esfuerzos en lo que se refiere a recopilación y vinculación de datos, puesto que estos se originan en diferentes órganos. También pueden suscitar inquietud pública sobre la protección de datos, aspecto que debe tomarse muy en serio. Además, los sistemas de datos de los centros educativos no siempre están integrados entre las distintas regiones o ciudades, ni está garantizada su compatibilidad con los registros referentes al salario y otros servicios prestados por el Estado. Al recopilar los datos, debe prestarse especial atención a las poblaciones desfavorecidas, que pueden estar insuficientemente representadas en las encuestas normales normalizadas.

• Multiplicidad de usuarios finales. Los sistemas de información deben diseñarse para que respondan a la demanda de información de un amplio y heterogéneo número de agentes. El tipo de información y el nivel de agregación varían en función del usuario y del contexto de cada país, ya que algunos países con una arraigada tradición en la recopilación de datos relacionados con la educación a menudo carecen de una «cultura de usuarios» equivalente. Los estudiantes y sus familias pueden necesitar información sobre los programas o los centros educativos. En cambio, la mayoría de los responsables políticos y los investigadores necesitan datos de nivel individual que les permitan, por ejemplo, distinguir el carácter heterogéneo de los efectos de una intervención particular o dirigir determinados programas o servicios a grupos específicos de personas. La orientación de los programas y los servicios en determinadas regiones a menudo genera conflictos sobre la distribución y redistribución de recursos escasos (como ya se ha explicado). Por tanto, los sistemas de información y las conclusiones obtenidas por las investigaciones a partir de estos datos, al demostrar cuán eficaces resultan las medidas específicas, pueden contribuir a apaciguar los conflictos de distribución. Además, la mayoría de los usuarios tienen capacidades limitadas para gestionar y tratar grandes cantidades de datos complejos. Así pues, es fundamental producir información que se adapte a las necesidades de una gran variedad de usuarios finales y difundirla de un modo que resulte comprensible y fácil de asimilar.

• Gestión de las complejidades. Vigilar el funcionamiento de los sistemas de información integrados es una labor compleja y exige que se lleven a cabo importantes esfuerzos de gestión en varios ámbitos. El sistema tiene que recibir mantenimiento, y se deben firmar y actualizar acuerdos de intercambio de datos cuando resulte necesario. Para que funcione correctamente, debe estar dotado de financiación suficiente, y es necesario establecer mecanismos claros de responsabilidad y rendición de cuentas para fomentar la confianza entre las partes interesadas. El órgano de vigilancia debe definir un conjunto de procedimientos y reglas y establecer planes concretos para ejecutarlos. Además, los problemas de privacidad deben tratarse con extrema precaución. La protección de la información confidencial debe ser una prioridad máxima, y hay que adoptar prácticas de seguridad estrictas para evitar el uso indebido de los datos y las posibles violaciones de la seguridad de los datos. Por último, los procedimientos y las políticas deben ser conscientes de que la creación de sistemas de información a gran escala entraña el riesgo de generar efectos colaterales negativos, como, por ejemplo, las prácticas de «enseñanza centrada en los exámenes» o la delegación general de las responsabilidades públicas a agentes empresariales privados, cuyo principal interés es obtener beneficios.

Buenas prácticas

A medida que los sistemas de competencias evolucionan y se vuelven más complejos, la gestión de datos y de información se convierte en una cuestión clave de política. Mejorar la capacidad del sistema de datos y difundir información pertinente sobre las competencias en todos los niveles puede contribuir a lograr un diseño más eficaz de las políticas de competencias, y puede reducir los desajustes y la escasez de competencias, al armonizar mejor las decisiones en materia de educación y la formación con la demanda del mercado laboral, de modo que el resultado final sea un mejor uso de las competencias y una mayor empleabilidad, productividad y competitividad (ILO, Skill needs anticipation: Systems and approaches - Analysis of stakeholder survey on skill needs assessment and anticipation, 2017). A este respecto, es importante diseñar sistemas de información que tengan en cuenta los datos tanto cuantitativos (estadísticas) como cualitativos (por ejemplo, las aportaciones de las partes interesadas).

Los sistemas de información eficaces recopilan y gestionan los datos y la información que los gobiernos y las partes interesadas producen, analizan y difunden, con el fin de garantizar que los responsables políticos, las empresas, los particulares y otros agentes tengan acceso a una información rigurosa, oportuna, minuciosa y personalizada. Los datos y la información pertinentes incluyen, entre otras cosas, los resultados obtenidos en la evaluación de las competencias y en los ejercicios de anticipación, la información sobre los resultados en materia de aprendizaje (incluidos los estudios de seguimiento que evalúan los resultados de los estudiantes en el mercado laboral en un momento determinado tras su graduación, normalmente entre seis meses y cinco años), la información sobre el mercado laboral, la información sobre dónde acceder a las oportunidades de aprendizaje, así como la información procedente de las evaluaciones de las políticas públicas.

Los responsables políticos y una amplia gama de partes interesadas, incluidos los estudiantes, las familias, los empleadores y los sindicatos, así como las instituciones de educación y formación, necesitan imperiosamente información de calidad y accesible para tomar decisiones más adecuadas y fundamentadas.

El establecimiento de unos sistemas de información más adecuados e integrados puede ayudar a los responsables políticos a evaluar las políticas vigentes y vigilar si las inversiones y los programas actuales están sirviendo a las personas de manera efectiva e incrementando el nivel competencial de la población. Por ejemplo, los responsables políticos pueden estar interesados en analizar los resultados obtenidos en la evaluación de las competencias y los ejercicios de anticipación o en los estudios de seguimiento (ILO, Skill needs anticipation: Systems and approaches - Analysis of stakeholder survey on skill needs assessment and anticipation, 2017; OECD, Getting Skills Right: Good Practice in Adapting to Changing Skill Needs: A Perspective on France, Italy, Spain, South Africa and the United Kingdom, 2017) y aprender sobre las lagunas y las tendencias relacionadas con las competencias para anticipar más acertadamente las necesidades futuras en materia de competencias. Una evaluación rigurosa sobre el exceso o la falta de oferta de competencias en sectores estratégicos de la economía puede ayudar a los responsables políticos a orientar las políticas de educación y formación hacia los sectores en los que hay más desequilibrios de competencias y a diseñar mejor los incentivos económicos y los mecanismos para alentar las inversiones en competencias en esas esferas (OECD, 2017). Además, la información cuantitativa y cualitativa sobre la evolución de las necesidades en materia de competencias puede ayudar a mejorar y perfeccionar los currículos de educación general y a elaborar programas de formación más específicos.

Los estudiantes, los padres y los asesores sobre el futuro profesional también necesitan información fidedigna para poder elegir la carrera. Por ejemplo, la información sobre las previsiones relacionadas con el empleo que se prevé ejercer y los ingresos que se espera percibir tras graduarse en instituciones y titulaciones específicas puede ayudarlos a establecer mejores expectativas y tomar decisiones más informadas en relación con la carrera (Leventoff, Wilson, & Zinn, 2016)). Del mismo modo, las instituciones de educación y formación pueden necesitar información sobre las principales tendencias de las necesidades en materia de competencias para adecuar la oferta de programas con la demanda del mercado laboral, y pueden necesitar estadísticas sobre el empleo para vigilar el desempeño de sus graduados. Por último, los empleadores y las empresas también pueden aprovechar la información sobre la disponibilidad de competencias en sus ámbitos de producción y sobre las principales tendencias de la oferta y la demanda de competencias para ajustar consecuentemente sus insumos y procesos de producción.

Reconociendo la necesidad de crear sistemas de información integrados, los estados de Illinois, Indiana y Maryland de Estados Unidos ofrecen ejemplos de sistemas de información que se han elaborado con el propósito de mejorar los vínculos entre la educación y los datos sobre la fuerza de trabajo (Recuadro 6.13).

Recuadro 6.13. Prácticas por países: elaborar sistemas de información para mejorar los vínculos entre la educación y los datos sobre la fuerza de trabajo

En Estados Unidos, en los últimos años, los organismos del estado de Illinois encargados de la educación y del desarrollo económico y de la fuerza de trabajo se han unido para garantizar el establecimiento de vínculos más sólidos entre la educación y los datos sobre la fuerza de trabajo. Indiana y Maryland cuentan cada uno con una legislación que establece la composición y las funciones de los consejos de gobernanza en lo referente a la gestión de los sistemas de información. Estos proyectos de ley tienen como objetivo garantizar que los sistemas de datos longitudinales ayuden a responder a las cuestiones de política que son importantes para las partes interesadas, exigiendo la participación de estas en todo el espectro de la educación y la fuerza de trabajo.

Illinois

En el contexto de la labor encaminada a fortalecer los datos utilizados para promover la formación relacionada con sectores y ocupaciones en los que hay mucha demanda, la oficina del gobernador y siete organismos del estado se asociaron para crear el Sistema de Datos Longitudinales de Illinois (ILDS). Este sistema federado establece correspondencias entre datos procedentes de múltiples organismos y tareas específicas, al tiempo que mantiene los datos almacenados en las distintas bases de datos de los organismos y deja que estos administren los sistemas de forma independiente. Los organismos responsables de la educación inicial y superior y los encargados de vigilar los resultados en el mercado laboral intercambian datos a través del ILDS. Los conjuntos de datos vinculados pueden ayudar al gobierno y a terceros cualificados a gestionar el desempeño y a realizar informes, investigaciones y análisis al respecto, y también a poner en marcha iniciativas de información a los consumidores. El ILDS utiliza un sistema de resolución de identidades en la Northern Illinois University para comprobar la correspondencia de los datos y devolver la información a los organismos. Para garantizar la privacidad y la seguridad, el ILDS está armonizado con los protocolos de seguridad de los distintos organismos. El ILDS también elaboró un proceso normalizado de verificación de antecedentes para que los investigadores externos pudieran acceder a los datos con la aprobación de los organismos.

Indiana

El consejo interinstitucional de Indiana tiene el mandato, establecido por ley, de supervisar el sistema de datos longitudinales del estado, la Red de Conocimiento de Indiana (INK). Entre otras funciones, la INK se encarga de ejecutar un plan detallado sobre seguridad de los datos, asegurar el cumplimiento de las leyes sobre privacidad, establecer su propio programa de investigación, crear políticas para responder a las solicitudes presentadas por los organismos estatales y locales, la asamblea general y el público, y favorecer el acceso público para agregar los datos de la INK. El comité de gobernanza debe incluir representantes del Departamento de Educación, el Departamento de Desarrollo de la Fuerza de Trabajo, la Comisión de Educación Superior, centros de estudios superiores y universidades privados, así como la comunidad empresarial.

Maryland

De manera similar, el Proyecto de Ley 275 del Senado de Maryland estableció el Consejo de Administración del Centro de Sistema de Datos Longitudinales de Maryland (MLDS). El Consejo está integrado por miembros que representan a la educación infantil hasta el 12.º grado, la educación superior y la fuerza de trabajo; cinco miembros nombrados por el gobernador, uno de los cuales debe ser un experto en sistemas de datos; y tres cargos generales ocupados por un profesional especializado en el desarrollo de la fuerza laboral, un docente y un padre o madre. Las responsabilidades del Consejo consisten, entre otras cosas, en proporcionar supervisión general y dirección al MLDS, establecer su agenda de investigación, aprobar el presupuesto anual, garantizar el cumplimiento de las leyes de privacidad vigentes, elaborar un informe anual para el gobernador y la Asamblea General, y establecer políticas para la aprobación de las solicitudes de investigación presentadas por el parlamento, los organismos estatales y locales y el público en general. Desde la aprobación del proyecto de ley, el Consejo de Administración se ha convertido en un modelo de transparencia. Celebra reuniones públicas trimestrales y publica las agendas y actas de las reuniones en el sitio web del MLDS.

Fuente: Leventoff, J., B. Wilson y R. Zinn (Data Policy Toolkit. Implementing the State Blueprint, 2016), Data Policy Toolkit. Implementing the State Blueprint, https://careertech.org/resource/data-policy-toolkit, Peña, C. (From Patchwork to Tapestry Collaborating to Maximize Data Utility, 2017), From Patchwork to Tapestry Collaborating to Maximize Data Utility, https://www.nationalskillscoalition.org/resources/publications/file/WDQC-Tapestry-Brief-final-web-compressed.pdf

Otros ejemplos de sistemas de información integrales utilizados en la gobernanza y el uso de análisis de datos relacionados con la educación son el Sistema de Información sobre Educación de Estonia (EHIS) y el sistema danés DREAM (Recuadro 6.14). Estos sistemas incorporan de manera efectiva datos procedentes de diferentes programas y organismos, los utilizan para incorporarlos a los sistemas con el fin de mejorar su calidad y pertinencia para las personas que realizan programas de aprendizaje y formación, y permiten realizar una supervisión y una evaluación del desempeño para garantizar la eficacia y preservar la seguridad mientras se llevan a cabo estos análisis de datos longitudinales.

Recuadro 6.14. Prácticas por países: sistemas de información integrales en la gobernanza educativa

El Sistema de Información sobre Educación de Estonia

Recientemente, Estonia ha llamado la atención de la comunidad internacional por su fuerte desempeño en el Programa para la Evaluación Internacional de Alumno (PISA) de 2015. También es conocida por su papel pionero en el uso de la tecnología digital en la Administración pública y los asuntos públicos. Uniendo estos dos puntos fuertes, el país ha establecido el Sistema de Información sobre Educación de Estonia (EHIS), que es una base de datos completa sobre datos relacionados con la educación reunidos a partir de estudiantes, docentes, instituciones educativas, materiales de estudio y currículos. Si bien es cierto que otros países también recopilan datos sobre algunos de estos aspectos, el valor añadido de EHIS es que reúne estas diferentes fuentes de datos en un sistema de información integral, y que pueden acceder a él y utilizarlo diferentes partes interesadas: estudiantes, docentes e instituciones educativas. Asimismo, el sistema ayuda a las autoridades públicas a vigilar el desempeño del sistema a medida que este se integra en el marco de vigilancia y rendición de cuentas en el ámbito de la educación en Estonia.

El sistema danés DREAM

En Dinamarca, el grupo de proyectos DREAM actúa como una «institución semipública independiente» encargada de producir un conjunto de modelos de simulación y proyección para diferentes esferas de la economía, desde la demografía a través de la educación hasta el mercado laboral. Haciendo uso de las fuentes de datos que existen en Dinamarca y que son sumamente ricas, en particular los datos del registro danés sobre toda la población, estos modelos proporcionan estimaciones sólidas sobre las tendencias de desarrollo más importantes que se observan en la economía danesa. El modelo de microsimulación SMILE (modelo de simulación para la evaluación del ciclo de vida individual) forma parte de un conjunto de modelos del sistema DREAM. Se basa en datos procedentes de siete fuentes de datos distintas disponibles a través de Statistics Denmark, lo que permite realizar estimaciones sólidas y precisas sobre las trayectorias de los ciclos de vida individuales, en particular, las decisiones relacionadas con la educación y el empleo.

La capacidad de modelar este tipo de decisiones desde etapas tempranas permite a los responsables políticos detectar los déficits emergentes de competencias, especialmente en los distintos sectores de la economía o en las regiones del país. El modelo también ayuda a los responsables políticos a diseñar los marcos de gobernanza y financiación de tal forma que las instituciones educativas proporcionen las competencias necesarias en el mercado laboral. Por último, los modelos DREAM alertan a los investigadores sobre las desigualdades emergentes en las trayectorias educativas y laborales, que pueden mitigarse con respuestas de política específicas.

Fuente: e-estonia (Estonian Education Information System, 2019), «Estonian Education
Information System», https://e-estonia.com/solutions/education/estonian-educationinformation-system/; DREAM (The Danish Institute for Economic Modelling and Forecasting, DREAM, 2019), «The Danish Institute for Economic Modelling and Forecasting, DREAM», http://www.dreammodel.dk/default_en.html.

Recomendaciones de políticas para crear sistemas de información integrados

Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a crear sistemas de información integrados (Recuadro 6.15).

Recuadro 6.15. Recomendaciones de políticas: crear sistemas de información integrados

• Movilizar los datos. El primer paso para crear un sistema de información integrado es generar y recopilar toda la información pertinente sobre las competencias, los mercados laborales y los datos sobre el aprendizaje. Esta tarea reviste una gran complejidad debido a la multiplicidad de fuentes. La información generalmente se distribuye a través de múltiples organismos públicos y partes interesadas, por lo que movilizar los datos y la información puede resultar difícil, lento y costoso. Las iniciativas gubernamentales deberían orientarse hacia el establecimiento de sistemas de datos longitudinales que abarquen los servicios para la primera infancia, la educación primaria y secundaria, la educación postsecundaria, así como los servicios sociales y programas dirigidos a los trabajadores. El gran desafío consiste en poder establecer correspondencias entre los datos de diferentes programas y garantizar que las poblaciones desfavorecidas estén bien representadas. Además, lo ideal sería que las iniciativas encaminadas a reunir datos sobre las políticas de competencias se armonizaran entre los distintos países para permitir realizar comparaciones entre ellos. Esto es crucial para comprender mejor el modo en que los contextos políticos e institucionales determinan la dinámica de los sistemas de formación de competencias.

• Mejorar el tratamiento de los datos y la difusión y adecuación de la información. Los datos por sí mismos no tienen mucho valor. Para convertir los datos en información se debe conocer quiénes son los usuarios finales, qué necesidades tienen y cuáles son las deficiencias de información existentes, y también se requieren capacidades administrativas y de investigación que permitan analizar una gran abundancia de datos. En esta etapa, es fundamental trabajar en estrecha colaboración con los usuarios finales. Los responsables políticos, los investigadores, los empleadores, los trabajadores, los estudiantes y sus familias tienen necesidades de información diferentes. Por tanto, los datos, así como los resultados de la investigación que se basan en ellos, deben presentarse de tal manera que los usuarios puedan usarlos de manera sencilla y eficaz para mejorar las decisiones que deben tomar en materia de educación y empleo. Es preciso adoptar un enfoque centrado en el usuario para convertir los datos en información útil, y para justificar y legitimar, ante todo, los esfuerzos de recopilación de datos a gran escala.

• Mejorar los procesos de gestión y evaluación. Es necesario establecer una institución o un órgano oficial u oficioso específico que apoye el funcionamiento del sistema de información. Los sistemas de información son dinámicos por definición. Por ejemplo, las necesidades de los usuarios cambian, surgen nuevas fuentes de datos, se deben adoptar nuevos protocolos de seguridad, y se deben firmar nuevos acuerdos de intercambio de datos con entidades externas. Además, es preciso hacer un seguimiento constante del rendimiento y la eficacia del sistema. El órgano de supervisión debería incluir preferiblemente a representantes de las instituciones educativas, las empresas y las industrias, así como a trabajadores y sindicatos. Esto no solo es necesario para garantizar un enfoque multisectorial, sino también para fomentar la confianza entre las partes interesadas y los usuarios. De esta manera, la creación de sistemas de información puede complementar y apoyar mutuamente las iniciativas públicas encaminadas a involucrar a las partes interesadas (véase lo expuesto más arriba). El órgano debe establecer protocolos o normas específicas para definir y asignar la responsabilidad y definir y ejecutar los procedimientos. Además, es preciso asignar financiación suficiente para garantizar un funcionamiento adecuado. Por último, se necesitan protocolos estrictos de seguridad y privacidad a fin de evitar el uso indebido de datos y las filtraciones que pudieran dañar la reputación del sistema.

Desafío: armonizar y coordinar los mecanismos de financiación

Las competencias serán probablemente el principal motor de las mejoras de la productividad en el futuro. Además, facilitar las inversiones destinadas a desarrollar las competencias adecuadas y usarlas de manera más eficaz ayudará, sin duda, a los países a lograr un crecimiento sostenido e inclusivo. Obtener los incentivos correctos es importante para alentar la inversión en competencias, y para dirigir esas inversiones de tal manera que adecuen mejor la oferta y la demanda de competencias.

La importancia de invertir en competencias aumenta en el contexto de las megatendencias, como el envejecimiento, la digitalización y la globalización, lo que obligará a los países a replantearse el equilibrio a la hora de invertir en competencias a lo largo del ciclo vital, haciendo más hincapié en el aprendizaje a lo largo de la vida, que es un ámbito en el que, históricamente, los gobiernos han tenido poco margen de influencia. Los gobiernos y las partes interesadas llevan mucho tiempo deliberando sobre la necesidad de promover y seguir creando oportunidades de aprendizaje a lo largo de la vida, pero las iniciativas reales para llevar a la práctica los frutos de tales deliberaciones han sido muy escasas. Así pues, es fundamental mejorar los incentivos económicos para que tanto los trabajadores como los empleadores dediquen más recursos al aprendizaje a lo largo de la vida.

A pesar de la importancia que revisten las competencias, las inversiones a este respecto corren el riesgo de verse desplazadas por otras demandas más cortoplacistas de gasto público. Además, se necesita una capacidad institucional sólida para recopilar, asignar y utilizar los recursos financieros de manera eficaz y para obtener a la larga los beneficios esperados. Por tanto, la adopción de un enfoque coordinado y coherente para financiar las competencias constituye una esfera clave de política que favorece la gobernanza de los sistemas de competencias.

Los gobiernos deben garantizar que los sistemas de competencias estén dotados de un sólido acuerdo de gobernanza para facilitar la financiación de las políticas de competencias. Sin embargo, es difícil establecer un acuerdo de financiación que resulte eficaz y eficiente. Los principales retos son:

• Diversificar las fuentes de financiación. Promover el desarrollo y el uso de las competencias, especialmente en el contexto del aprendizaje a lo largo de la vida, es costoso y puede requerir que los costes y los beneficios de las inversiones en competencias se repartan de forma más equitativa entre los gobiernos, los ciudadanos y el sector privado (OECD, Taxation and Skills, 2017), con diferencias específicas para cada país sobre cómo lograr ese equilibrio. En un contexto de creciente presión sobre los presupuestos estatales, los mecanismos de financiación se basarán cada vez más en mecanismos de participación en la financiación de los gastos que faciliten la integración con los recursos procedentes de los hogares y de los empleadores, por un lado, y los presupuestos públicos tanto a nivel central como subcentral, por otro. Las inversiones en capital humano generan beneficios tanto públicos (sociales) como privados (que se concretan en términos de salarios más altos o aumento de la productividad); por tanto, el reparto en la financiación de los gastos entre agentes públicos y privados en cierta manera se justifica, aunque en muchos casos es políticamente polémico, ya que implica la búsqueda de un equilibrio redistributivo entre los diferentes grupos de interesados. Para encontrar la combinación adecuada entre financiación pública y privada es preciso hacer una evaluación del beneficio de cada parte, así como poner en marcha iniciativas de coordinación para armonizar los incentivos de los agentes públicos y privados. Además, la combinación relativa entre las fuentes de financiación públicas y privadas puede variar entre los diferentes sectores. Por ejemplo, la inversión en educación y atención a la primera infancia podría reconocerse como un bien público, ya que se considera especialmente eficaz para mitigar las desigualdades educativas en las etapas iniciales del ciclo de vida. Por otro lado, las inversiones en formación de competencias en niveles superiores (educación postsecundaria y educación superior, así como el aprendizaje a lo largo de la vida) suelen asociarse con beneficios concretos e inmediatos en el mercado laboral, y podrían justificar una participación mayor de agentes privados (hogares y empleadores).

• Encontrar los mecanismos adecuados de asignación de recursos y de elaboración de presupuestos. Los fondos públicos se deben asignar con cautela para promover mejores resultados en materia de políticas. Sin embargo, el establecimiento de prioridades y los procedimientos de elaboración de presupuestos pueden ser complejos. Unos buenos mecanismos que den prioridad a las inversiones en competencias y asignen fondos públicos para su ejecución deben dar respuesta a las necesidades de competencias del país, deben evaluar el coste y los beneficios de esas inversiones y deben generar confianza entre las personas y las partes interesadas. Muchas veces, la inversión óptima de recursos en competencias entraña una reasignación de fondos que puede tener una repercusión limitada. Cuando esto implica la transferencia de fondos entre ministerios o la eliminación de políticas –que, aunque ineficaces, pueden ser populares o beneficiar a algunas partes interesadas–, surgirán los conflictos de intereses y los costes políticos. Los presupuestos públicos también deben estar armonizados con las funciones del gobierno en materia de planificación plurianual y establecimiento de prioridades y objetivos. Los procesos vigentes deben garantizar que los sistemas cumplan estos objetivos de manera sostenible. A este respecto, es fundamental garantizar que los compromisos asumidos por los gobiernos de mantener unos niveles adecuados de inversión en educación y competencias estén protegidos contra presiones que puedan ejercer otros ámbitos de políticas a corto plazo.

• Garantizar la equidad en las consideraciones sobre la financiación. El gasto público destinado a la inversión en competencias está justificado por los beneficios que se generan cuando la población alcanza niveles más altos de competencias. Como se ha mencionado, dar con la combinación adecuada entre financiación pública y privada requiere que se lleve a cabo una evaluación de esos posibles beneficios y un esfuerzo coordinado para adecuar los incentivos de los agentes públicos y privados, de modo que se identifique claramente que los equilibrios específicos de cada país a la hora de participar en la financiación de los gastos son justos y no impiden a ninguna persona perseguir sus objetivos educativos. Estas evaluaciones incluyen consideraciones de equidad, que exigen que las inversiones en competencias se distribuyan de manera equitativa entre la población. Las necesidades urgentes, como las políticas de mejora o actualización de competencias de los adultos, o las intervenciones correctivas dirigidas a las poblaciones desfavorecidas, pueden justificarse no solo por la eficiencia que se derivará de los beneficios futuros, sino también por motivos de equidad. Los sistemas basados en el mercado a menudo no proporcionan soluciones que se consideren justas. En tales casos, la equidad exige que los gobiernos financien las políticas de competencias para corregir este problema, como, por ejemplo, garantizar un acceso equitativo a las oportunidades de desarrollo de competencias para todas las personas y diseñar mecanismos que distribuyan los beneficios de la formación de capital humano entre toda la población. La redistribución de los recursos en función de la necesidad puede obligar a adoptar decisiones políticas difíciles, ya que podría implicar la redistribución de los recursos desde regiones e instituciones educativas privilegiadas a otras desfavorecidas. La coordinación y la justificación de estas iniciativas con una estrategia sólida de formulación de políticas de base o, al menos, orientación, empírica debería ayudar a mitigar estos conflictos (consulte el análisis expuesto más arriba).

• Garantizar unos recursos proporcionados. La información recopilada en los Proyectos de las Estrategias Nacionales de Competencias de la OCDE, así como en otras evaluaciones de la OCDE, muestran que a menudo se da un desequilibrio entre las responsabilidades de políticas y la asignación de recursos. A su vez, esto puede causar una desconexión entre el diseño y la aplicación de las políticas. Normalmente, las responsabilidades están distribuidas entre diferentes ministerios, organismos o agencias, que intervienen a diferentes niveles y con diferentes culturas organizativas (Rees, Penny, & Hall, 2008). Además, algunas de las responsabilidades se delegan en agentes del sector privado, como organizaciones no gubernamentales, o en organismos u organizaciones híbridas, como las alianzas público-privadas. En este difícil contexto, hay que asignar los recursos de tal forma que las responsabilidades reciban la correspondiente financiación, a fin de que los responsables tengan la capacidad y la financiación necesarias para prestar el nivel de servicio deseado.

Buenas prácticas

Las políticas de competencias se inscriben en entornos financieros sofisticados, y encontrar mecanismos de financiación óptimos para promover la adquisición y el uso eficiente de las competencias resulta complejo. Las competencias se pueden adquirir por distintas vías, a diferentes costes y en todas las etapas de la vida; los rendimientos de las inversiones en competencias son muy heterogéneos y difíciles de predecir y medir; y los procesos de desarrollo y uso de las competencias están expuestos a diversos fallos del mercado, como las asimetrías de información y las restricciones crediticias. Estas complejidades, junto con las externalidades positivas asociadas con unos niveles más altos de competencias, han constituido una sólida justificación para que los gobiernos para regulen y dirijan los sistemas de competencias y traten de buscar los mejores mecanismos financieros para impulsar la adquisición de competencias y hacer un mejor uso de ellas en la economía (OECD, 2017).

Al establecer los incentivos económicos correctos, las políticas públicas pueden tener un efecto importante en la participación de los empleadores, los estudiantes y los trabajadores en la educación y formación inicial y continua. Por ejemplo, las medidas orientadas a favorecer la oferta de sistemas de formación de competencias podrían dirigir los subsidios públicos hacia cursos o campos de estudio particulares o supeditar la concesión de los subsidios al logro por parte de las instituciones educativas de determinados objetivos de rendimiento en lo referente a los resultados en el mercado laboral. Por otra parte, las medidas dirigidas a impulsar la demanda de formación de competencias abarcan, por ejemplo, los subsidios a estudiantes, trabajadores o personas desempleadas, así como a las distintas empresas.

Algunos países ofrecen ejemplos de sistemas de gobierno consolidados que ayudan a asegurar que la financiación de las competencias esté armonizado y coordinado. Por ejemplo, a fin de impulsar la demanda de determinadas competencias en la economía, el programa Skillnet de Irlanda (Recuadro 6.16) crea redes de empleadores que financian la formación mediante un gravamen específico.

Recuadro 6.16. Prácticas por países: crear redes de empleadores que financien la formación

Las redes de formación Skillnet en Irlanda son grupos de empresas privadas que operan en el mismo sector o región que se han unido para llevar a cabo actividades relacionadas con la formación que tal vez no serían posibles si cada firma actuara por su cuenta.

Actualmente hay 65 redes de formación Skillnet activas en Irlanda. Todas ellas reciben una combinación de fondos públicos y otros procedentes del Fondo Nacional de Formación (FNT), que se financia a través de un gravamen exigido a los empleadores consistente en el 0,9 % de los ingresos computables de los empleados en determinadas clases de empleo. El gravamen del NTF se estableció en el año 2000 con un tipo del 0,7 %. Debido a que el plan se estableció junto con una reducción del 0,7 % en las contribuciones de seguridad social de los empleadores, encontró poca resistencia por parte de estos (aunque también puede deberse a que el conocimiento de la contribución directa al NTF es relativamente bajo) (Marsden & Dickinson, 2013).

Un ejemplo de este tipo de redes es Wind Skillnet, que ha llevado a cabo un extenso análisis de las necesidades en materia de formación entre las compañías que la integran, colaborando estrechamente con la Asociación de Energía Eólica de Irlanda y siguiendo la orientación de los líderes de la industria de la energía eólica irlandesa. Wind Skillnet ha elaborado una serie de cursos que cumplen los requisitos de los aprendices en la industria de le energía eólica. Los cursos abarcan una gran variedad de temas que incluyen, entre otros, el manejo, el mantenimiento y la productividad de turbinas, la financiación, la planificación, la conexión a la Red y la monitorización del viento.

Se llevó a cabo una encuesta entre empleadores que indicó que la mitad de la formación impartida a través de redes de Skillnet probablemente no se habría realizado de no existir el programa y que la gran mayoría de los empleadores no habrían encontrado una formación de calidad similar (Frontline, 2015). Según Marsden y Dickinson, una de las mayores ventajas del modelo de redes de Skillnet es que reduce los costes administrativos de la formación, lo cual reviste especial interés para las PYME. El gobierno también encarga a las redes de Skillnet que orienten la formación «hacia las esferas sugeridas en cada caso por la política del gobierno y el análisis continuo de base empírica realizado por Forfas y el Grupo de Expertos sobre las Necesidades Futuras en materia de Competencias» (Frontline, 2015).

Fuente: OECD (Financial Incentives for Steering Education and Training, 2017), Financial Incentives for Steering Education and Training, Getting Skills Right, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264272415-en; Skillnet Ireland (Skillnet Ireland-Home, 2018), «Skillnet Ireland – Home», http://www.skillnets.ie; https://www.iwea.com/learning-hub/green-tech-skillnet.

Otro ejemplo en este ámbito es el modelo sueco de Formación Profesional Superior (Recuadro 6.17), que está estructurado para vincular estrechamente la financiación con la demanda de los empleadores durante todo el proceso en que se desarrolla el programa, lo que ayuda a garantizar la pertinencia para el mercado laboral y la rentabilidad de la inversión en competencias.

Recuadro 6.17. Prácticas por países: vincular estrechamente la financiación con las competencias que necesitan los empleadores

En Suecia, el modelo de Formación Profesional Superior tiene por objetivo proporcionar una forma de educación que desarrolle a los profesionales con un alto nivel competencial para los que haya más demanda en el mercado laboral. Normalmente, el programa de Formación Profesional Superior tiene una duración de entre seis meses y dos años. Tras la conclusión de un programa de un año, se entrega un Diploma de Formación Profesional Superior. La realización de un programa de una duración mínima de dos años da lugar a un Diploma Avanzado de Formación Profesional Superior.

Los empleadores son las principales partes interesadas en este modelo, y su participación tiene cuatro vertientes. En primer lugar, los empleadores colaboran con los proveedores para traducir las necesidades específicas en materia de competencias en una propuesta de programa. En segundo lugar, respaldan la solicitud de financiación que las instituciones de formación presentan al gobierno (a la Agencia Nacional Sueca de Formación Profesional Superior): no se puede obtener financiación sin una prueba clara de la demanda del empleador. En tercer lugar, una vez que se aprueba el programa, cada proveedor debe establecer un comité directivo para el programa, que integre a representantes de los empleadores y la industria. Este comité directivo se encarga de ejecutar el programa, incluidas las admisiones, el plan de estudios y el aseguramiento de la calidad. Por último, casi todos los programas (excepto los de muy corta duración) contienen un componente de aprendizaje en el lugar de trabajo (Lärande i Arbete, LIA), que se considera uno de los principales factores que explican el éxito del modelo sueco de Formación Profesional Superior.

Los proveedores de Formación Profesional Superior son autónomos en el sentido de que deciden qué solicitudes de cursos deben presentar, aunque deben cumplir las normas establecidas por la agencia nacional. En la práctica, hay una amplia gama de organizaciones que pueden proporcionar programas Formación Profesional Superior, entre ellas las instituciones de educación superior, los municipios, los consejos de los condados y los proveedores privados. No se exige que el personal docente posea una cualificación de enseñanza formal, lo que permite a los profesionales impartir los cursos. Sin embargo, el profesor debe poseer un nivel bueno o excelente de conocimientos y experiencia en su campo concreto.

Fuente: Tomaszewski, R. (The Swedish Model of Higher Vocational Education, 2012), «The Swedish Model of Higher Vocational Education»; OECD (Financial Incentives for Steering Education and Training, 2017), Financial Incentives for Steering Education and Training, Getting Skills Right, http://dx.doi.org/10.1787/9789264272415-en.

El modelo de formación dual de aprendices en países como Alemania, Austria y Suiza también adecua los incentivos económicos para que los jóvenes y los empleadores participen en programas de formación que respondan a las necesidades de la economía (Recuadro 6.18).

Recuadro 6.18. Prácticas por países: adecuar los incentivos económicos en la formación dual de aprendices

La educación y la formación profesional, según el modelo de formación dual de aprendices, combina la formación práctica en un entorno laboral con la educación teórica en centros educativos de formación profesional. La formación dual de aprendices es especialmente habitual y está consolidada desde el punto de vista institucional en los sistemas de formación de competencias colectivas (Busemeyer & Trampusch, The Political Economy of Collective Skill Formation, 2012) de países de Europa como Alemania, Austria, Dinamarca, los Países Bajos y Suiza, y su popularidad está aumentando en otros países, como Estados Unidos, Irlanda y Noruega. Los países difieren en cuanto a la distribución exacta de los costes de formación entre los empleadores, los particulares (hogares) y el Estado. En términos generales, el modelo de formación dual de aprendices implica que los propios empleadores deben asumir algunos costes de formación, y pagan salarios a los aprendices durante su periodo de formación. A este respecto, el modelo de aprendizaje dual en el sistema de formación de competencias colectivas es diferente de la formación de aprendizaje proporcionada por proveedores externos, que es frecuente, por ejemplo, en Australia y el Reino Unido.

Esto tiene repercusiones importantes en cuanto a la adecuación de los incentivos económicos. En la formación proporcionada por el empleador, los empleadores encuentran un fuerte incentivo para invertir en las competencias que necesitan que posea su futura mano de obra. En cambio, en la formación que suministran los proveedores externos, estos también tienen, seguramente, ese tipo de incentivo, pero sus incentivos económicos podrían ser diferentes, ya que los proveedores se especializan en tipos de formación que sean populares entre los aprendices (pero que tal vez no sean los que necesitan los empleadores) o los organismos públicos que otorgan los subsidios. Por tanto, los incentivos económicos orientados a alentar las inversiones en competencias proporcionadas por los empleadores resultan más adecuados en las modalidades de formación donde son los propios empleadores, y no los proveedores externos, los que proporcionan y sufragan la formación.

Para apoyar los modelos de formación dual de aprendices basados en las empresas, el Estado invierte en escuelas o centros de formación profesional. Los agentes del mercado laboral –empleadores y sindicatos– ejercen una gran influencia en el proceso de reforma y actualización de los perfiles ocupacionales existentes (consulte el Recuadro 6.8). Los agentes públicos se ajustan en gran medida a estas prioridades al establecer y pagar la educación teórica en los centros educativos. Además, más recientemente, el modelo de formación dual se está extendiendo cada vez más al sector de la educación superior (Graf, 2018). Como consecuencia, los centros educativos de formación profesional y otras instituciones de educación y formación profesional terciaria se están expandiendo. Algunos se financian con fondos públicos y otros, con fondos privados, según el contexto del país y la región. Dado que los empleadores participan en la selección de estudiantes en estas instituciones, en estos casos también resultan adecuados los incentivos económicos de las instituciones educativas y los empleadores, ya que existe una conexión directa entre la oferta de competencias a través del sistema educativo y la demanda del mercado laboral.

Por último, las modalidades de participación en la financiación de los gastos en el ámbito de la formación dual de aprendices también implican una contribución de los hogares y los particulares. Por un lado, cada aprendiz recibe un salario durante su periodo de formación, pero, por otro lado, el nivel salarial generalmente se mantiene muy por debajo del nivel de un trabajador calificado. Dado que los mercados laborales ocupacionales para los trabajadores con un alto nivel competencial están debidamente reglamentados en los países que tienen una arraigada tradición en la formación de aprendices, existen fuertes incentivos económicos para que los aprendices se mantengan comprometidos con su formación y se gradúen a fin de convertirse en trabajadores cualificados titulados. Para los empleadores, mantener los salarios de los aprendices en un nivel relativamente bajo aumenta los incentivos para participar en la formación de aprendices. Dado que en las últimas etapas de la formación la productividad de los aprendices se acerca al nivel de la de los trabajadores con alto nivel competencial, los empleadores pueden (en parte) recuperar sus gastos de formación de esta manera. También a este respecto los incentivos económicos de los empleadores y los aprendices resultan adecuados.

Fuente: Busemeyer, M. R. y C. Trampusch (The Political Economy of Collective Skill Formation, 2012), The Political Economy of Collective Skill Formation, https://global.oup.com/academic/product/the-political-economy-of-collective-skill-formation-9780199599431?cc=fr&lang=en&#, Graf (Combined modes of gradual change: the case of academic upgrading and declining collectivism in German skill formation, 2018), «Combined modes of gradual change: The case of academic upgrading and declining collectivism in German skill formation», http://dx.doi.org/10.1093/ser/mww044.


El sistema coreano de financiación de la educación superior ofrece otro ejemplo claro (Recuadro 6.19). Ante el considerable aumento del número de estudiantes, que dio lugar a un exceso de oferta de graduados universitarios en el mercado laboral, el gobierno coreano ha reformado el sistema de incentivos económicos para el sector de la educación superior. Las universidades que obtienen buenos resultados en una evaluación integral basada en información cualitativa y cuantitativa están autorizadas a mantener y aceptar un mayor número de estudiantes, mientras que a las universidades que obtienen resultados deficientes se las obliga a reducir la cuota de estudiantes. De esta forma se establecen fuertes incentivos para que las universidades muestren un buen desempeño.


Recuadro 6.19. Prácticas por países: reformar la gobernanza y la financiación de la educación superior

Tras su transición a la democracia, Corea ha experimentado un considerable aumento de su número de estudiantes de educación superior desde la década de 1990. A pesar de que esta expansión educativa ha contribuido a lograr e impulsar el desarrollo económico de Corea, el exceso de oferta de graduados de educación superior da lugar a crecientes desajustes de competencias en el mercado laboral. Además, la expansión de la educación terciaria ha estado acompañada de un fuerte incremento de las tasas de matrícula, lo que ha planteado problemas de equidad.

Fruto de esta situación, el gobierno coreano ha aprobado una serie de reformas destinadas a frenar el ritmo de la expansión educativa y, al mismo tiempo, adecuar los incentivos económicos para mejorar la calidad general del sistema. El exhaustivo «Plan de Reforma Estructural de la Universidad» (2015) tiene como objetivo reducir la cuota de admisión para las universidades con el fin de mitigar el problema que plantea el exceso de oferta de graduados de educación superior. Sin embargo, los objetivos de reducción de la cuota de admisión afectan a las universidades de diferentes maneras, en función de los resultados de un proceso de evaluación, que incluye información tanto cuantitativa como cualitativa. La evaluación de la universidad se desarrolla en tres etapas, es decir, no se centra en el desempeño a corto plazo, sino que apunta a una evaluación a medio y largo plazo. El catálogo de los criterios de evaluación abarca una amplia gama de cuestiones, como, por ejemplo, el entorno educativo, la gestión académica, el apoyo a los estudiantes y los resultados educativos. Con respecto a estos últimos, la evaluación incluye criterios que miden los resultados con respecto al empleo de los graduados de una institución en particular, lo que establece una conexión directa entre el sistema educativo y el mercado laboral.

Como norma general, las universidades que obtienen una valoración más positiva reciben menos presiones para reducir las cuotas de estudiantes.

Fuente: Byun, H. (The Evaluation of Higher Education Restructuring in Korea: Problems and  uggestions for Improvement, 2018), The Evaluation of Higher Education Restructuring in Korea: Problems and Suggestions for Improvement, http://www.cshe.nagoya-u.ac.jp/publications/journal/no18/12.pdf; OECD (OECD Reviews of Tertiary Education: Korea 2009, 2009), OECD Reviews of Tertiary Education: Korea 2009, https://doi.org/10.1787/9789264049055-en.


Como se ha mencionado anteriormente, es fundamental garantizar que los compromisos asumidos por los gobiernos de mantener unos niveles adecuados de inversión en educación y competencias estén protegidos contra presiones que puedan ejercer otros ámbitos de políticas a corto plazo. El Recuadro 6.20 ilustra el principal mecanismo de financiamiento escolar de Chile, que proporciona financiamiento adicional a las escuelas que atienden a estudiantes vulnerables y establece normas de financiamiento transparentes y predecibles para los proveedores escolares.

Recuadro 6.20. Prácticas por países: subvenciones a los centros educativos calculadas a partir de fórmulas

En Chile, el principal mecanismo de financiamiento público son las subvenciones escolares del Estado a los sostenedores escolares (por ejemplo, los municipios), que gestionan directamente los fondos. La subvención básica de escolaridad es el resultado de multiplicar un importe básico que se actualiza todos los años por la asistencia promedio mensual de los estudiantes y un factor de ajuste acorde al nivel y tipo de educación. La subvención básica se complementa con una gama de otros subsidios y becas más específicas para reconocer que el coste de proporcionar una educación de calidad varía en función de las características y las necesidades de los estudiantes y los centros educativos. Por ejemplo, la subvención escolar preferencial tiene por objetivo compensar la diferencia de gastos en que incurren los centros educativos orientados a los estudiantes vulnerables. Las transferencias de financiamiento compensatorio incluyen la concesión de subvenciones directamente al personal educativo.

El sistema chileno de subvención escolar basado en fórmulas proporciona una base transparente y predecible para los sostenedores escolares. A diferencia de muchos otros países del mundo, el financiamiento escolar se basa en criterios objetivos (el principal es el número de estudiantes, pero se hacen algunos ajustes por otros factores que afectan los costos por estudiante en los establecimientos) y no es resultado de negociaciones entre el gobierno y los sostenedores de establecimientos públicos y privados. La existencia de una fórmula claramente definida y medida de manera objetiva como base para asignar recursos, impone una restricción presupuestaria dura a los proveedores y crea las condiciones para una disciplina en el gasto básico, una característica importante en un sistema que posee muchos sostenedores escolares. La fórmula también tiene en cuenta las necesidades de una red diversa de sostenedores de servicios. Por último, la asignación de recursos no es inercial y responde a las nuevas prioridades políticas: cuando se decide un nuevo cambio de política que requiere recursos adicionales, las nuevas prioridades se reflejan en el presupuesto.

Fuente: OECD ( (Funding of school education in Chile, 2017), «Funding of School education in Chile», en OECD Reviews of School Resources: Chile 2017, https://doi.org/10.1787/9789264285637-6-en.

Recomendaciones de políticas para armonizar y coordinar los mecanismos de financiación

Teniendo en cuenta las conclusiones y las prácticas anteriores, las siguientes recomendaciones de políticas pueden ayudar a los países a armonizar y coordinar los mecanismos de financiación (Recuadro 6.21).

Recuadro 6.21. Recomendaciones de políticas: armonizar y coordinar los mecanismos de financiación

• Movilizar y diversificar los recursos. Transformar los sistemas de educación tradicionales, que concentran el aprendizaje en etapas concretas de la vida, en modelos de aprendizaje a lo largo de la vida puede requerir un aumento de los recursos disponibles para la educación y el aprendizaje en todas las etapas de la vida. Para ello podría ser necesario diversificar las fuentes de financiación para pasar de mecanismos públicos a mecanismos mixtos público-privados. Los diferentes países buscarán y establecerán equilibrios diferentes en la financiación entre las fuentes públicas y las privadas. La adopción de unas políticas de competencias eficaces y equitativas refleja diferencias entre los países, al tiempo que reduce al mínimo el riesgo de que la desigualdad a la hora de distribuir las responsabilidades de financiación impida en la práctica que los grupos desfavorecidos puedan alcanzar sus objetivos en materia de competencias. Reducir los obstáculos a las inversiones no estatales en competencias es fundamental para fomentar la participación en la formación, movilizar el compromiso de los empleadores con la formación de competencias e impulsar las inversiones en educación y formación. Los gobiernos deben usar incentivos económicos para orientar las inversiones en competencias más en general (OECD, 2017), y estudiar la posibilidad de establecer alianzas de cofinanciación con el sector privado, como las alianzas público-privadas y las alianzas trisectoriales. Los países con sistemas consolidados de formación dual de aprendices son ejemplos de modalidades de participación en la financiación de los gastos, donde el sector público sufraga la adquisición de competencias cognitivas en la enseñanza de los centros de educación profesional y las empresas pagan la formación en el empleo.

• Evaluar las necesidades financieras y establecer prioridades. Un primer paso para establecer prioridades relacionadas con la inversión y el gasto en competencias es evaluar las deficiencias de financiación en el sistema. Una vez señaladas esas deficiencias, se debería definir una estrategia de inversión en consonancia con las prioridades estratégicas del gobierno a medio plazo. Además de definir objetivos abstractos a largo plazo, estas estrategias deberían definir objetivos intermedios a corto plazo que ayuden a fomentar en los responsables políticos el compromiso de seguir poniendo en marcha planes a largo plazo. Las políticas destinadas a financiar el desarrollo y el uso de competencias deberían evaluarse sobre la base de dos criterios: eficiencia y equidad. La eficiencia exige que se realice una evaluación integral de los costes (incluidos los costes de oportunidad) y los beneficios que conllevan las inversiones en competencias. Las aportaciones económicas deben dirigirse hacia inversiones en las que se prevean tasas de rentabilidad más altas. Pero la eficiencia también exige que se decida cuáles son los mecanismos idóneos de participación en la financiación de los gastos para financiar las inversiones en competencias. Algunas de estas inversiones pueden resultar eficientes, pero no justas, mientras que otras pueden ser justas, pero no eficientes. La adopción de una estrategia sólida y el establecimiento de prioridades deberían equilibrar la equidad y la eficiencia de las inversiones en competencias y deberían otorgar prioridad al gasto en grupos marginados y a las inversiones que obtengan la mayor rentabilidad. Los países diferirán en cuanto al modo exacto de lograr el equilibrio entre la eficiencia y la equidad. Promover la eficiencia en la asignación de los recursos fiscales no tiene por objetivo encontrar un planteamiento único de la política de competencias, sino que más bien aspira a lograr los mejores resultados teniendo en cuenta un determinado nivel de recursos fiscales y los objetivos de política específicos de cada país. Un enfoque de estas características podría ayudar a averiguar si determinados tipos de gastos (es decir, en salarios de profesores o personal docente de prestigio) son, de hecho, una inversión rentable en lo que se refiere al logro de unos mayores niveles de rendimiento educativo.

• Ajustar la financiación a las necesidades. Para asignar los recursos de tal forma que las responsabilidades reciban una financiación ajustada es necesario tener una idea clara de quién hace qué en el sistema de competencias y qué funciones y cargos están debidamente cubiertos y cuáles no. Determinar las deficiencias permite a los gobiernos evaluar los ámbitos o las funciones que reciben una financiación excesiva o insuficiente. Una de las máximas prioridades debería ser garantizar la financiación necesaria para prestar servicios de educación y formación esenciales. Se deberían poner en marcha otras iniciativas para implantar sistemas de supervisión y evaluación sólidos, que, además de favorecer la transparencia y la rendición de cuentas, faciliten la dotación de recursos proporcionados a los agentes que intervienen en el sistema.